I SA/Wa 136/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi [..] Zakładów [...] [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA/Wa 136/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów [...] "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. – utrzymał w mocy decyzję dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Burmistrza [...] W. nr [...] znak [...] z dnia [...] października 1991 r.: 1) oddano R.Z. na lat 99 w użytkowanie wieczyste grunt położony przy ul. [...], oznaczony hipotecznie KW [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...] w obrębie [...], 2) zobowiązano R.Z. do rozliczenia z [...] Zakładami [...] [...] z tytułu nakładów poniesionych na te budynki i budynku nowo wybudowanego, 3) ustanowiono na powyższym gruncie służebność przejazdu dla służb publicznych i [...] Zakładów [...] "[...]" w celu dostępu do budynków, 4) ustalono opłatę symboliczną z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje adaptację stałą budynków na przedmiotowej działce. Wojewoda [...] decyzją nr [...] dnia [...] października 1992 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] Zakładów [...] "[...]", uchylił decyzję z dnia [...] października 1991 r. w punkcie 2 i 3 i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przewiduje stałą adaptację budynków na przedmiotowej działce, to zasadnie przyznano następcy prawnemu M.J. R.Z. prawo użytkowania wieczystego gruntu. Jednocześnie stwierdzono, że wszelkie rozliczenia z tytułu poniesionych nakładów na remont starych i wzniesienie nowych budynków winny nastąpić na podstawie umowy zawartej między stronami, zaś spory powstałe na tym tle powinny być rozwiązywane na drodze cywilno-prawnej. Ponadto stwierdzono, że decyzja może orzekać o służebności jedynie wówczas, gdy służebność istniała przed wydaniem decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Służebność przejazdu dla służb pubulicznych i "[...]" przez grunt oddany w użytkowanie wieczyste R.Z. może być ustanowiona jedynie w postępowaniu cywilno-prawnym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów [...] "[...]", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. oraz Burmistrza [...] W. z dnia [...] października 1991 r. W dniu [...] stycznia 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek [...] Zakładów [...] "[...]" złożony w trybie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazano, że poprzednik prawny R.Z., M.J. nie był właścicielem ani spadkobiercą właściciela spornej nieruchomości, a jedynie nabywcą roszczeń oraz, że nie został zbadany stan faktyczny spornej nieruchomości, a w szczególności czy jest to decyzja wykonalna ze względów technicznych. Skarżący stwierdził, że ustalenia co do możliwości korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela tylko i wyłącznie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie dowolne i nie oparte zgromadzonym materiale dowodowym, skoro istniejąca zabudowa oraz uzbrojenie terenu uniemożliwiają faktyczne wydzielenie spornej części z większej całości, będącej we władaniu skarżącego Przedsiębiorstwa. Rozpatrując ponownie sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. organ stwierdził, że na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. stały się własnością gminy W. Spadkobiercy zmarłego w dniu [...] maja 1945 r. S.J. sprzedali przysługujące im prawa na rzecz M.J. Według zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] kwietnia 1948 r., nr [...] w dniu [...] lutego 1948 r. wpłynął wniosek o przepisanie tytułu własności dwóch działek gruntu tej nieruchomości: nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2 ze spadkobierców S.J. na imię M.J., z mocy aktu kupna – sprzedaży z dnia [...] lutego 1948 r. Zgodnie z art. 7 ust 1 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę wystąpić o przyznanie im prawa własności czasowej, co w niniejszej sprawie uczyniono w dniu [...] kwietnia 1948 r. Promesą z dnia [...] maja 1948 r. nr L.dz. [...] Wiceprezydent W. przyrzekł przyznać M.J. prawo własności czasowej do działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] z nieruchomości "[...]" [....] i zezwolił mu na podjęcie budowy oraz wzniesienie budynków w terminie do dnia [...] grudnia 1950 r. Następnie termin ten przedłużono do dnia [...] grudnia 1951 r. Spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 1965 r. M.J. nabyła w całości żona Z.J. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r., sygn. akt [...]), a po zmarłej w dniu [...] lutego 1980 r. Z.J. spadek w całości nabył wnuk R.Z. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października1980 r., sygn. akt [...]). Z powyższego wynika, że poprzednik prawny R.Z. – M.J. został następcą prawnym dotychczasowych właścicieli powyższych działek, bowiem nabył uprawnienia wynikające z powyższego dekretu z dnia 26 października 1945 r. (co zostało stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt IV SA 224/95), stąd też R.Z., jako spadkobierca M.J. jest stroną postępowania prowadzonego z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Decyzja Burmistrza [...] W. nr [...] z dnia [...] października 1991 r. (znak: [...]) jak i decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1992 r. (znak: [...]) zostały wydane na podstawie przepisów powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r., zatem organ nadzoru badając legalność tych decyzji ocenił ich zgodność z aktem prawnym, stanowiącym podstawę ich wydania (vide wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt IV SA 224/95 dotyczący przedmiotowej nieruchomości). W myśl art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu, o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy powinien zostać uwzględniony, jeżeli korzystanie przez niego z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania. Zatem, skoro przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie przewidywało stałą adaptację budynków, a promesą Wiceprezydenta W. z dnia [...] maja 1948 r. przyrzeczono przyznać prawo własności czasowej i zezwolono na podjęcie budowy i wzniesienie budynków (co zostało wykonane), to brak było podstaw do uznania przez organy rozstrzygające sprawę z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, że nie można pogodzić sposobu korzystania z tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jej przeznaczeniem według tego planu. Organ powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt IV SA 224/95 dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, w którym sąd stwierdził, że ewentualne roszczenia strony skarżącej z tytułu poniesionych nakładów na nieruchomość mogą być przedmiotem ugody pomiędzy stronami, względnie mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyły [...] Zakłady [...] "[...]" w W. i wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 107 kpa, a nadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust 2 i 3 oraz art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił jedynie ściśle formalne rozważania na temat planu zabudowania według stanu na rok 1948. Nie uwzględniono natomiast okoliczności, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po zakończeniu postępowania w przedmiocie odmowy ustanowienia własności czasowej następuje nowe rozstrzygnięcie. Decyzja w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nie stanowi przywrócenia stanu prawnego sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, a ustanowienie nowego prawa podmiotowego. Dlatego muszą być brane pod uwagę okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a nie tylko okoliczności odnoszące się do momentu wygaśnięcia praw do nieruchomości poprzedników prawnych M.J.). Skarżące Zakłady wskazały, że organ nie wziął pod uwagę faktycznych zmian na nieruchomości, a mianowicie zabudowę oraz położenie instalacji związanych z zakładem przemysłowym skarżącego przedsiębiorstwa, wydzielenie działki objętej decyzją jest niemożliwe. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności i nie odniósł się do nich ani w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, ani w decyzji zaskarżonej. Nie odniesiono się także do innych szczegółowych zarzutów stawianych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowi to, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów regulujących zakres postępowania dowodowego - art. 77 kpa, jak i art. 107 kpa. w zakresie uzasadnienia decyzji, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego - art. 7 kpa. Nierozpoznanie tych zarzutów prowadzi do naruszenia art. 7 dekretu warszawskiego. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, tj art. 5 w związku z art. 7 dekretu warszawskiego, albowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji budynki na spornej nieruchomości zostały wzniesione przez nabywcę roszczeń uprawnionych właścicieli – M.J. poprzednika prawnego R.Z. (na rzecz którego to ustanowiono użytkowanie wieczyste) pomiędzy rokiem 1948 a 1951 r. Wynika z tego w sposób jednoznaczny, nie została w tym wypadku – stosownie do art. 5 dekretu – zachowania własności budynku jako przedmiotu odrębnej od gruntu nieruchomości warszawskiej. W takiej też sytuacji nie było możliwe, z powołaniem się na przepis dekretu "przywrócenie własności budynków, gdyż własność ta na rzecz M.J. nigdy nie powstała, ani też nie można było ustanowić użytkowania wieczystego z powołaniem się na art. 7 ust 2 i 3 dekretu warszawskiego z pominięciem budynków stanowiących część składową nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarga nie zawiera nowych argumentów, a stanowi polemikę z ustaleniami dokonanymi przez organ w decyzji. Na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikowała żądania skargi i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący rozszerzył uzasadnienie skargi podnosząc m.in., że decyzja z [...] października 1991 r. o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste została wydana przez niewłaściwy organ. Zakwestionował prawa właścicielskie M.J. do nieruchomości warszawskiej nabyte na podstawie umowy z dnia [...] lutego 1948 r. od spadkobierców S.J. oraz poddał w wątpliwość uprawnienia R.Z. do skutecznego złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zasad prawa. Istotą postępowania administracyjnego było zbadanie, czy decyzja z dnia [...] października 1991 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, utrzymana następnie częściowo w mocy, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. rażąco narusza prawo. Wobec modyfikacji żądań skargi na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. i żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, przedmiotem oceny sądu było również to, czy decyzja z dnia [...] marca 2003 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nietrafny jest zarzut skarżących, że zmiany faktyczne, które zaszły na nieruchomości uniemożliwiają wydzielenie działki i w konsekwencji oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Nietrafny jest także zarzut podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinien być rozpoznany na gruncie przepisów z daty wydania decyzji, a więc przepisów obowiązujących w latach 1991-1992, a nie tylko na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszony i nierozpoznany wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) podlega rozpoznaniu. Przepisy dekretu mają bowiem pierwszeństwo przed innymi przepisami. Podnieść przy tym należy, że dekret jest nadal obowiązującym aktem prawnym i obowiązywał także w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] października 1991 r. podstawą prawną oddania gruntu w użytkowanie wieczyste był przepis art. 7 dekretu z 1945 r. Przepis ten nie wymagał wskazania celu, na który miałby być oddany grunt w użytkowanie wieczyste (co podnoszone było przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji). Odnośnie zmian w zabudowie i poczynionych przez skarżącego nakładów, to wskazać należy, że są to zmiany o charakterze faktycznym. Ewentualne roszczenie z tytułu nakładów poniesionych na nieruchomości mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., podnosząc, że budynki zostały wzniesione w latach 1948-1951. Faktem jest, że promesą z dnia [...] maja 1948 r. Zarząd Miejski W. przyrzekł przyznać M.J. prawo własności czasowej do spornej nieruchomości pod warunkiem wzniesienia na niej określonych budowli i urządzeń. Decyzja z dnia [...] października 1991 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste R.Z. w komparycji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W uzasadnieniu jest powołany przepis art. 5 i zawarte stwierdzenie, że budynki pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że budynki te zostały wzniesione ze środków własnych M.J., którego R.Z. jest spadkobiercą, powołanie w uzasadnieniu decyzji treści art. 5 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące prowadzenia robót budowlanych przez M.J., nieterminowości ich wykonania i kwestie pozwoleń budowlanych nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...] października 1991 r. oraz decyzji z dnia [...] października 1992 r. dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego. Odnośnie kwestionowanych przez skarżącego praw właścicielskich M.J. oraz odnośnie zarzutów do umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1948 r. pomiędzy M.J., a spadkobiercami S.J., to wskazać należy, że kwestie statusu M.J., jako byłego właściciela nieruchomości warszawskiej, były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt IV SA 224/95, a także pośrednio w wyroku z dnia 25 czerwca 1992 r., sygn. akt IV SA 637/92. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 224/95 była skarga [...] Zakładów [...] "[...]" w W. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego Ministra z dnia [...] marca 1991 r. stwierdzającej nieważność decyzji z 1952 r. odmawiających M.J. prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Sąd w wyroku tym nie miał najmniejszych wątpliwości odnośnie tytułu własności M.J. do nieruchomości warszawskiej, jak również nie kwestionował sposobu nabycia prawa do nieruchomości. Zważyć należy, że była to kwestia kluczowa dla oceny legalności zaskarżonej do sądu decyzji, gdyż rozstrzygnięcie z przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) mogło dotyczyć jedynie dotychczasowego właściciela lub jego następcy prawnego. Wskazać przy tym należy, że jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [..] lutego 1948 r., przedmiotem nabycia przez M.J. były prawa właścicieli do działek wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r., a wskazane w powyższym akcie. Dlatego nietrafny jest zarzut, że przedmiotem nabycia były określone działki, które w dacie sporządzenia aktu notarialnego nie wchodziły w skład masy spadkowej i nie były własnością zbywców. Odnośnie zarzutu, że decyzja z dnia [...] października 1991 r. została wydana przez nieuprawniony organ zważyć należy, co następuje. Z treści decyzji wynika, że została ona wydana przez Burmistrza [...] W., jednakże działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W.. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego i Burmistrz działali w ramach tzw. porozumienia administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) Kierownik Urzędu Rejonowego mógł powierzyć prowadzenia niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, organom gminy położonej na obszarze działania urzędu. Stanowił o tym także przepis art. 8 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Wobec powyższego, mając upoważnienie Kierownika Urzędu Rejonowego, Burmistrz [...] W. był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] października 1991 r. w kwestii dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie były to zadania zlecone Burmistrza, o których jest mowa w art. 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Z przyczyn wyżej wskazanych nie ma racji skarżący, że decyzja z dnia [...] października 1991 r. została wydana przez nieuprawniony organ. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczących się postępowań przed sądem powszechnym o ustalenie nieważności umów z dnia [...] lutego 1948 r. i z [...] października 1992 r. oraz o wydanie nieruchomości i zapłatę, albowiem rozstrzygnięcie spraw w postępowaniu cywilnym nie będzie miało znaczenia prejudycjalnego dla postępowania z niniejszej skargi, której przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Brak jest bowiem przesłanki do zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej ppsa). Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa, jak również decyzja nie jest wadliwa w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppsa i dlatego z mocy art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku.