II SA/Bd 713/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi PPHU "A." Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę PPHU "A." Sp. z o.o. powołując się na art. 101 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 53 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) złożyło skargę. Skarga pozostaje w związku z krzywdzącym i niezrozumiałym zapisem § 4 ust. 3 pkt 12 ujętym w projekcie uchwały Rady Miasta T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru, przewidującym zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających obowiązkowego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz mogących powodować zanieczyszczenia wód podziemnych – nie związanych z funkcją podstawową. Zdaniem strony przedsiębiorstwo wniosło zarzuty do planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan narusza interes prawny przedsiębiorstwa i uprawnienia. Zmiana zapisu "zarzut" na "protest", które podjęta uchwałą Rada Miasta T. w dniu 20 maja 2004 r. oraz niezrozumiała polityka Miasta wobec przedsiębiorstwa, stanowi naruszenie interesu prawnego i uprawnień PPHU "A." Sp. z o.o. w T. Wskazano, że strona skarżąca wynajmuje od P. halę samochodową, położoną przy ul. K. Hala ta znajduje się w obrębie obszaru objętego przedmiotowym m.p.z.p. Na w/w terenie skarżący unieszkodliwia odpady. Konsekwencją przywołanego zapisu projektu planu może być, zdaniem strony, nieunikniony koniec prowadzenia przez przedsiębiorstwo działalności gospodarczej na tym terenie. Obecny projekt planu narusza interes prawny, ponieważ ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T. (zatwierdzony Uchwałą Nr X/58/86 MRN z dnia 27.01.1986 r.), ani jego zmiana (Uchwała nr 136/99 z dnia 15.04.1999 r.) nie wprowadzały na przedmiotowym terenie zakazu lokalizacji inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko). Strona posiada wszelkie niezbędne decyzje do prowadzenia działalności w zakresie unieszkodliwiania i odzysku odpadów, w tym m.in.: • decyzję Wojewody T. na unieszkodliwianie lamp fluorescencyjnych ([...] z dnia [...].); • decyzję Prezydenta Miasta T. na zbieranie i transport odpadów: ([...] z dnia [...], [...] z dnia [...], [...] z dnia [...] i [...] z dnia [...]). W każdej z w/w decyzji jako miejsce zbierania i magazynowania odpadów zostało wskazane w T. przy ul. K. Wskazano też, że zarząd PPHU "A." Sp. z o.o. w T. w dniu [...] wezwał Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia w w/w uchwale. Na podstawie przedmiotowej uchwały zawierającej naruszenia Rada Miasta T. w dniu 17 czerwca 2004 r. podjęła uchwałę nr 521/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż torów kolejowych i ul. N. w T., między Placem A. i granicą miasta, nie uwzględniając zarzutów PPHU "A." Sp. z o.o. do niniejszego planu. Uchwała 446/04 z 20.05.2004 r. Rady Miasta T. narusza interes prawny oraz uprawnienia przedsiębiorstwa, ponieważ została podjęta z naruszeniem prawa – nie uwzględnia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru O 11 KK wniesionego przez PPHU "A." S. z o.o. w T. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że o tym, czy pismo jest zarzutem, czy też protestem decydują rzeczywiście istniejące okoliczności, na które wnoszący powołuje się, a nie tytuł pisma. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o przynależności danego pisma do kategorii protestów lub zarzutów decyduje jedynie to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia autorów pisma. Wnoszący zarzut musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Odróżnić należy pojęcia interes prawny, a interes faktyczny. Interes prawny wynikać musi z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Projekt planu miejscowego nie ingeruje w zakres prowadzonej przez skarżących działalności. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a nie określanie zakresu działalności wykonywanej przez podmioty gospodarcze. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. W dniu 20 maja 2004 r. tj. w dniu podejmowania przez Radę Miasta T. Uchwały Nr 446/04, Rada dysponowała kompletem dokumentów niezbędnych do podjęcia decyzji. Radni otrzymali od Prezydenta kserokopie pism skarżących w pełnym brzmieniu. Na podstawie przedstawionych dokumentów (w tym pism skarżących) podjęła Uchwałę Nr 446/04 w sprawie odrzucenia protestu skarżących – dokonując w ten sposób faktycznej kwalifikacji ich pism oraz wiążącej oceny, że pismo skarżących zatytułowane "zarzuty" jest protestem, a nie zarzutem, nie podzielając tym samym argumentów o naruszeniu interesu prawnego oraz uprawnień skarżących, które zawarte zostały w treści pisma z dnia 12 marca 2004 r. noszącym tytuł "Zarzuty". Prezydent Miasta T. przedstawiając Radzie Miasta T. projekt uchwały wraz z uzasadnieniem oraz pisma w brzmieniu nadanym przez skarżących, zgodnie z uprawnieniem przedstawił swą własną ocenę, czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Nie dokonał jednak wiążącej oceny, czy nastąpiło owo naruszenie interesu prawnego lub prawa. Takiej kwalifikacji jak wskazała strona skarżąca, dokonała Rada Miasta T., która podejmując Uchwałę Nr 446/04 w dniu 20 maja 2004 r. nie "doszukała się" naruszenia interesu prawnego bądź prawa i oba pisma skarżących uznała jako protesty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ strona skarżąca jako podstawę skargi wskazała art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, to obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było w pierwszej kolejności tj. przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, zbadanie, czy strona skarżąca jest legitymowana do kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie w/w przepisu. Zbadanie tej okoliczności było tym bardziej zasadne, że skarga dotyczy uchwały, którą odrzucono protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do treści art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygając więc kwestię legitymacji strony skarżącej należy stwierdzić, że strona ta wyczerpała tryb przewidziany art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), gdyż pismem z dnia 31 maja 2004 r. wezwała właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia w przedmiotowej uchwale prawa. Następnie należało zbadać, czy strona miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały i w wypadku odpowiedzi pozytywnej, czy dochowała ustawowego terminu. Na pierwsze z przytoczonych wyżej pytań odpowiedź jest twierdząca. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w zaskarżonej uchwale nie tylko odrzucono protest z dnia 12 marca 2004 r., ale i przekwalifikowano drugie pismo z dnia 12 marca 2004 r. zatytułowane "Zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..." (będące niemalże w całości powtórzeniem treści pierwszego pisma) jako protest, uniemożliwiając tym samym w wypadku negatywnego załatwienia – co faktycznie i nastąpiło – zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. Strona skarżąca miała więc interes prawny, aby sąd ten zbadał legalność zaskarżonej uchwały. Udzieliwszy pozytywnej odpowiedzi na pytanie dot. interesu prawnego, ale tylko w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należało zbadać, czy dochowano terminów wynikających z przepisów prawa tj. z art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z przepisami kpa dotyczącymi terminów załatwiania spraw. Z akt administracyjnych wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 31 maja 2004 r. wpłynęło do organu w dniu 1 czerwca 2004 r. i że strony nie powiadomiono o negatywnym załatwieniu wezwania (powiadomiono tylko pismem z dnia 07.06.2004 r., że o złożeniu wezwania powiadomiona będzie Rada Miasta T. oraz Prezydent Miasta na sesji zaplanowanej na 17 czerwca 2004 r.). Termin do wniesienia skargi w tej sytuacji zaczął swój bieg od upływu dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 35 § 3 kpa (vide też postanowienie Sądu Najwyższego z 22.02.1995 r. – III ARN 1/95 OSNP 1995/15/184), czyli z dniem 1 sierpnia 2004 r. Skoro więc skarga wpłynęła w dniu 2 sierpnia 2004 r. (karta 2), to tym samym należy uznać, że termin do jej złożenia został zachowany. Tym samym należało uznać, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do złożenia w trybie tego przepisu przez stronę skarżącą skargi na Uchwałę Nr 446/04 Rady Miasta T. z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie odrzucenia protestu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż torów kolejowych i ul. N. w T., między Placem A.j i granicą miasta. Dopiero po zbadaniu legitymacji strony skarżącej do złożenia skargi, można było przystąpić do merytorycznego zbadania zasadności skargi. Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności ponownie zwrócić uwagę na treść art. 23 ust. 1 i 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z w/w przepisów stanowi, że protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z drugim z w/w przepisów – zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wolą ustawodawcy było więc przy bardzo szerokim zakreśleniu kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia protestu, znaczne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia zarzutu. Szukając odpowiedzi na pytanie, czy strona skarżąca była uprawniona do złożenia zarzutu, należy w tym miejscu zwrócić też uwagę na art. 10 ust. 1 w/w ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie terenów nim objętych. A zatem prawo do złożenia zarzutu służy wyłącznie stronie, która ma interes prawny lub uprawnienie w odniesieniu do terenów objętych projektem planu. Interes prawny lub uprawnienie jest to zatem interes związany z prawem, a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej podmiotu w odniesieniu do nieruchomości objętej projektem planu przez nałożenie nowych obowiązków, czy ograniczenie uprawnień. Strona skarżąca nie wykazała w niniejszej sprawie, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, o których mowa w zaskarżonej uchwale, wynikający z prawa własności, czy użytkowania wieczystego. Od interesu prawnego lub uprawnienia zależy bowiem odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu. Decyzje, na które powołuje się strona skarżąca w swej skardze (strona 3 i 4 skargi) i przedłożone w toku postępowania sądowoadministracyjnego (karty 122-165) nie rodzą natomiast dla strony prawa do terenu objętego przedmiotowym projektem planu. Jakkolwiek więc strona skarżąca może być zainteresowana pozostawieniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych projektem, to projektowana zmiana przeznaczenia mieści się w granicach swobody władztwa planistycznego gminy i nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego (bądź uprawnienia) strony skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1 w/w ustawy z 7 lipca 1994 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych prawem. Z akt sprawy wynika także, że dochowano w całości procedury przygotowania nowego planu określonej drobiazgowo w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc dopatrzyć się w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa. Należy też w pełni podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że o tym czy pismo jest zarzutem, czy też protestem decydują rzeczywiście istniejące okoliczności, na które wnoszący powołuje się, a nie tylko tytuł pisma. O przynależności danego pisma do kategorii protestów lub zarzutów decyduje bowiem tylko to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia autorów pisma. Wnoszący zarzut musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, czego jednak skarżący w niniejszej sprawie nie dokonał. Decyduje więc treść pisma, a nie jego nazwa. Pozbawiona znaczenia prawnego jest też argumentacja strony skarżącej, że pierwotny projekt uchwały nie zawierał przekwalifikowania zarzutu na protest i przewidywał merytoryczne rozpoznanie zarzutu (strona 3 skargi). Zważyć, bowiem należy, że był to tylko i wyłącznie projekt, czyli dokument przygotowany na forum Rady Miasta, którego zapatrywania Rada nie musiała wcale podzielić i działając w ramach swoich uprawnień nie podzieliła, uznając oba pisma z 12 marca 2004 r. jako protesty, które następnie zaskarżoną uchwałą odrzuciła. Ponieważ więc strona skarżąca nie wykazała swego interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. i dochowano procedury przewidzianej prawem w przyjętym projekcie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie dopatrując się w zaskarżonej uchwale nr 446/04 Rady Miasta T. w sprawie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż torów kolejowych i ul. N. w T., między Placem A. i granicą miasta – naruszenia prawa, należało po myśli art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.