I OSK 649/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 212/05 o odrzuceniu skargi Ewy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie 2. wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oddalić. Postanowieniem z dnia 11 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odrzucił skargę Ewy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 grudnia 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Jak wskazał Sąd, z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Art. 34 pkt 2a ppkt 1 powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy dotyczące świadczeń rodzinnych. Brak przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a wydane po tej dacie należą do właściwości sądownictwa powszechnego. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji, stwierdzić więc należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Jest to bowiem sprawa cywilna z zakresu ubezpieczeń społecznych do rozpoznania której jest właściwy Wydział Ubezpieczeń Sądu Rejonowego w P. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Według skarżącego Sąd naruszył prawo w tym w szczególności art. 34 pkt 2 ppkt 1, art. 20 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 - ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie przy orzekaniu a w konsekwencji błędne ustalenie, iż wszystkie sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych /bez względu na rodzaj organu orzekającego w I instancji/ zostały z dniem 1 maja 2004 r. przekazane do właściwości sądów rejonowych. Przy wydaniu orzeczenia Sąd naruszył także art. 15 i 17 Kpa dotyczące zasady dwuinstancyjności oraz art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dotyczący zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Popełniając błąd w orzeczeniu naruszył także art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesłusznie odrzucając skargę - jako wniesioną do niewłaściwego sądu. Kluczem do wydania błędnego orzeczenia przez Sąd poprzez naruszenie cyt. prawa procesowego był fakt, iż Sąd orzekając i wywodząc jw. przyjął m.in. błędne rozumowanie i ustalenie treści przepisów co do organów właściwych występujących w niniejszej sprawie /art. 3 pkt 11 ustawy Prawo o świadczeniach rodzinnych/ i organów rentowych określonych w art. 476 par. 1 Kpc. Owe dwa rodzaje organów i wiążące się z nimi postępowania wynikają z art. 20 ust. 1,2,3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz mimo to orzekają one niezależnie od siebie: organy właściwe: burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast oraz organy rentowe: określone w art. 476 par. 4 Kpc. Błąd w orzekaniu Sądu polega także na tym, iż nie poczynił odróżnienia "dwutorowości" postępowań obydwu organów orzekających - właściwego i rentowego, które z mocy prawa stosują m.in. te same normy prawa. Naruszenie prawa przez Sąd w tym zakresie polega również na błędnym rozumieniu art. 447[8] par. 2 pkt 1 Kpc. Następny błąd, który popełnił Sąd orzekając w sprawie to fakt, iż nie analizował treści art. 476 par. 2 definiującego pojęcie organu rentowego. Przepis ten ani żaden inny nie wymienia enumeratywnie wśród nich burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast do wydawania zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, w tym dodatków do zasiłków. Analiza powołanych wyżej przepisów Kpc sprowadza się do wyciągnięcia logicznego wniosku /czego popełniając błąd i naruszając prawo Sąd nie uczynił/, iż sądy rejonowe są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków tylko wówczas gdy decyzje w zakresie tym wydają stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy rentowe /art. 476 par. 4 Kpc/. Tej właściwości nie można przypisać sądom rejonowym, gdy decyzje te wydają organy właściwe: burmistrz, wójt czy prezydent miasta - czyli organy administracji publicznej, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stosunku do organów właściwych, zgodnie z art. 15 Kpa obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co Sąd pominął, poprzez przeoczenie lub oczywistą omyłkę /błąd wykładni/. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego zasady tej nie wyłącza dlatego jest ona nierozerwalnie związana ze stosowaniem prawa przez wymienione organy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada wymogom określonym w art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ powoływanej dalej jako p.p.s.a. W jej podstawach bowiem nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa naruszył Sąd I instancji - uczyniono to dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto powołano w niej art. 173 par. 1 Kpa jako przepis na podstawie którego owa skarga została złożona. Przepis taki w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje. Jak się wydaje omyłkowo powołano przepis Kpa zamiast przepisu p.p.s.a. Tego typu uchybienia nie dyskwalifikują jednak skargi kasacyjnej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kpa. Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Przypisanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/". Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 203 p.p.s.a.