II SA/Gd 1550/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 4 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia wymiaru czasu pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 6 marca 2003 r. nr [...]. Pani S.Ł. zwróciła się z prośbą do Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o obniżenie wymiaru czasu pracy do połowy pełnego wymiaru czasu pracy w okresie od 24 marca 2003 r. do 30 września 2003 r. w celu sprawowania opieki na dzieckiem J.Ł. Pismem z dnia 6 marca 2003 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...] odmówił Pani S.Ł. obniżenia wymiaru czasu pełnienia służby w okresie od 24 marca 2003r. do 30 września 2003 r., wskazując, że art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przewiduje jednozmianowy lub wielozmianowy rozkład czasu służby funkcjonariuszy. Zgodnie z § 6 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej - jednozmianowy rozkład służby trwa od poniedziałku do piątku w wymiarze 8 godzin dziennie. Nie jest możliwe zatem pełnienie służby przez funkcjonariusza Służby Więziennej w niepełnym wymiarze. W odwołaniu skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] Pani S.Ł. podniosła, iż w myśl art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przysługują jej szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy - w tym obniżenie wymiaru czasu pracy, gdyż ani ustawa ani też zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej nie stanowią inaczej. Zarówno ustawa o Służbie Więziennej jak i zarządzenie odnoszą się do osoby przyjmowanej do służby oraz zawierają ogólne zasady ustalania rozkładu czasu służby. W ocenie skarżącej organ administracji uchybił zasadzie staranności wyjaśnienia sprawy, naruszając w ten sposób jej prawa jako funkcjonariusza Służby Więziennej oraz przepisy o uprawnieniach pracowników związanych z rodzicielstwem.. Pismem z dnia 4 kwietnia 2003 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służy Więziennej w [...] poinformował Panią S.Ł., że jej zarzuty uznaje za bezzasadne. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolności zgłoszenia do służby, nie dochodzi zatem do nawiązania stosunku pracy, lecz do stosunku mianowania - o charakterze administracyjnoprawnym. Z tym stosunkiem służbowym wiąże się katalog praw i obowiązków zawartych w pragmatyce służbowej, którą jest ustawa o Służbie Więziennej. Organ wskazał, iż istota pragmatyki służbowej polega na tym, że reguluje ona w sposób szczególny prawa i obowiązki funkcjonariuszy w zakresie wymagań dotyczących kwalifikacji osobistych i zawodowych, zawieszenia w czynnościach, zasad przenoszenia na inne stanowisko, odpowiedzialności dyscyplinarnej, jak również czasu pracy i wynagradzania. Ustawa o Służbie Więziennej, jak i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie nie przewidują nawiązania stosunku służbowego w wymiarze 1/2 etatu. Organ podniósł ponadto, że do funkcjonariusza - kobiety nie ma również zastosowania art. 186 § 3 kodeksu pracy bowiem nie jest ona pracownikiem w rozumieniu jego przepisów. Organ wskazał, iż czas służby ustala zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, które nie przewiduje krótszego aniżeli czterdziestogodzinny tydzień pracy, a wiec zamyka ono możliwość do jego skrócenia. Pani S.Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcia dokonane powyższym pismem, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z art. 186 § 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 18, 32 i 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną ich wykładnię i pozbawienie funkcjonariusza więziennego prawa do obniżenia wymiaru czasu pracy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania - art.31 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 107 k.p.a. poprzez uchybienie przez organy obu instancji obowiązkowi wydania decyzji w formie prawem przewidzianej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w myśl art. 31 ustawy o Służbie Więziennej rozstrzygnięcia w sprawach osobowych następują w formie decyzji, zatem organ pierwszej instancji, jeżeli uważał, iż nie przysługuje jej prawo do obniżenia czasu pracy obowiązany był wydać decyzję odpowiadającą wymaganiom art. 107 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, iż ani pismo organu odwoławczego, ani też pismo Dyrektora Zakładu Karnego w [...] nie spełnia warunków z art. 107 k.p.a. i w jej ocenie rozstrzygnięcia te nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Skarżąca podniosła, iż w świetle zasad wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ochrony macierzyństwa, rodziny, rodzicielstwa oraz równości, Dyrektor Okręgowy Służy Więziennej w [...] nie był uprawniony do pozbawienia jej konstytucyjnych uprawnień poprzez stosowanie zawężającej wykładni art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje zdaniem skarżącej, że wobec funkcjonariusza - kobiety stosuje się wszelkie przepisy prawa pracy, warunkiem jest jedynie, aby przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie stanowiły inaczej. Skarżąca podniosła, że skoro przepisy ustawy nie stanowią inaczej to brak jest podstaw prawnych co ograniczania jej praw jako funkcjonariusza - kobiety i pozbawienia prawa do obniżenia wymiaru służby. Tylko bowiem w przypadku wyraźnego zapisu w ustawie o Służbie Więziennej takie ograniczenie mogłoby być zastosowane. Skarżąca wskazała nadto, że z faktu, iż czas służby stanowi czterdziestogodzinny tydzień pracy nie można wywodzić, że nie może on być krótszy. Nie jest to przeszkoda natury prawnej a co najwyżej problem natury technicznej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służy Więziennej w [...] wniósł o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył. co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 31 u. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 ze zm.) przez sprawy osobowe należy rozumieć między innymi konieczne czynności związane z realizacją wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Zasadą obowiązującą w Służbie Więziennej jest rozstrzyganie spraw osobowych w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu spraw osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz.U.02.205.1737) nie zalicza sprawy takiej jak wynikająca z wniosku skarżącej do grupy spraw osobowych, lecz w sytuacji gdy ustawa wyraźnie zalicza do tych spraw realizację uprawnień obowiązków funkcjonariuszy wynikających z treści stosunku służbowego to pierwszeństwo należy przypisać normie ustawowej i uznać, że pominięcie określonego rodzaju spraw w katalogu spraw osobowych zawartym w rozporządzeniu wykonawczym nie unicestwia takiego charakteru sprawy, o ile mieści się ona w określeniu zawartym w art. 31 u. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Elementy jakie winna zawierać decyzja administracyjna określa art. 101 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że pisma organu administracji zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 6 marca 2003 r., jak i pismo Dyrektora Okręgowego Służy Więziennej w [...] z dnia 4 kwietnia 2003 r. zawierają kategoryczne rozstrzygnięcia dotyczące opartego na przepisach prawa żądania skrócenia wymiaru czasu pracy funkcjonariusza - kobiety, co stanowi sprawę osobową w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu ustawy o Służbie Więziennej. Pisma te spełniają także niezbędne, minimalne warunki decyzji administracyjnej i w związku z tym muszą zostać uznane za decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisami odrębnymi regulującymi status prawny funkcjonariuszy Służby Więziennej są przepisy przywoływanej już wyżej ustawy o Służbie Więziennej. W zakresie przysługujących kobietom - funkcjonariuszom szczególnych uprawnień art. 77 ust. 1 ustawy odsyła do stosowania kodeksu pracy, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 186 §3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (D.U. 21/98 poz. 94 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownica uprawniona do urlopu wychowawczego może złożyć pracodawcy wniosek o obniżenie jej wymiaru czasu pracy do wymiaru nie niższego niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mogłaby korzystać z takiego urlopu. Pracodawca jest obowiązany uwzględnić wniosek pracownicy. Z przepisu tego wynika, że pracodawca nie może sprzeciwić się obniżeniu wymiaru czasu pracy, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi pracownica uprawniona do urlopu wychowawczego. Na marginesie tylko wskazać należy, że obecnie - od 1 stycznia 2004r. uprawnienie pracownika (zarówno mężczyzny jak i kobiety) do żądania obniżenia wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mógłby skorzystać z urlopu wychowawczego wynika z przepisu art. 186 7 Kodeksu Pracy. Żaden z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie reguluje kwestii szczególnych uprawnień funkcjonariusza kobiety, wychowującej dziecko - za wyjątkiem nie pozostającego w związku z niniejsza sprawą przepisu art. 42 ustawy o Służbie Więziennej, regulującego ochronę funkcjonariusza - kobiety przed zwolnieniem w okresie urlopu macierzyńskiego i wychowawczego. Zatem kobieta funkcjonariusz Służby Więziennej uprawniona do urlopu wychowawczego mogła domagać się obniżenia wymiaru czasu pracy do wymiaru nie niższego niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy w okresie, w którym mogłaby korzystać z tego urlopu na podstawie przepisu art. 77 u. 1 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 186 §3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 r. w sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Min. Spr. nr 4, poz. 39) nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia takiego wniosku, bowiem ustalenie rozkładu czasu służby w oparciu o przepisy tego zarządzenia jest kwestią "techniczną" i leży w gestii przełożonego. W świetle przedstawionych rozważań decyzje wydane przez organy obu instancji, uznać należy za naruszające przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 77 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w związku z art. 186 §3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art.135 ustawy dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie przyznania określonego uprawnienia - do skrócenia czasu pracy funkcjonariusza Służby Więziennej nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym było orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej i Kodeksu pracy. Uznać należy przy tym, że zmiana brzmienia normy upoważniającej do uzyskania obniżenia wymiaru czasu pracy zamiast skorzystania z urlopu wychowawczego przez objęcie dyspozycją przepisu art. 18617 Kodeksu pracy także mężczyzn nie może być rozumiana jako przeszkoda w realizacji uprawnienia przysługującego uprzednio (do 31 grudnia 2003r.) wyłącznie pracownicy. Byłoby to bowiem niewątpliwie sprzeczne z celem przepisu art. 77 § l ustawy o Służbie Więziennej, którym jest umożliwienie kobiecie - funkcjonariuszowi skorzystania z wszystkich uprawnień, z których korzystać mogą kobiety zatrudnione w ramach stosunku pracy - o ile ustawa o Służbie Więziennej nie przewiduje rozwiązań szczególnych. 3