II SA/Gd 305/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewody z dnia 27 grudnia 2001r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 26 stycznia 1999r., nr [...], 2. stwierdza, że opisane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonywane, 3. zasądza na rzecz skarżącej D. L. od Wojewody kwotę 25 zł (słownie: dwadzieścia pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 27 grudnia 2001r.Nr [...]Wojewoda, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 1999r. Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 19 sierpnia 1998r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wznowieni owe przeprowadzone w stosunku do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz B. P. i M. P. z dnia 19 sierpnia 1998r. Nr .., wykazało, iż pomimo braku udziału w tym postępowaniu współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości D. L. nie zaszła konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu budowę. Przeprowadzone przez Prezydenta Miasta postępowanie wznowieniowe nie wykazało bowiem naruszenia przepisów, co upoważniało organ I instancji do załatwienia sprawy zgodnie z dyspozycja art. 146§2 w związku z art. 151 §2 kpa. W wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. nr P 11/00 o niezgodności § 12 ust.6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 1999r., Nr 15, poz.140 ze zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej i stwierdził, że w niniejszej sprawie zgoda D. L. nie była wymagana. W tej sytuacji zatem brak udziału odwołującej się w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie mógł mieć wpływu na treść wydanej w nim decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła na powyższą decyzję D. L., podnosząc zarzut naruszenia art.64 ust.3 Konstytucji RP, art. 4 i 5 Prawa budowlanego oraz § 12 ust.4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym stanowiącym jej uzupełnienie skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce budynku w odległości 1,47m od granicy z jej działką jest niezgodne z przepisami prawa oraz narusza zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę własności przez uniemożliwienie Jej wykorzystania działki zgodnie z zamierzeniem. Przedmiotowy budynek odbiega swą formą i gabarytami od otaczającej go zabudowy osiedla domków jednorodzinnych, co wskazuje na naruszenie przepisu art. 4 prawa budowlanego stanowiącego zasadę "dobrej architektury". W konkluzji skarżąca wskazała, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję sankcjonuje stan niezgodny z prawem, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto podniósł, że art. 4 wskazanej wyżej ustawy formułujący zasadę "dobrej architektury". zawiera jedynie postulat pożądanego zachowania i nie upoważnia organów administracji publicznej do tworzenia katalogów projektów obiektów budowlanych, zalecanych do stosowania na danym terenie. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1271 ze zm.), a zgodnie z treścią art. 97§ 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja i wcześniejsza decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania na podstawie przepisu art. 145§1 pkt 4 k.p.a. wobec stwierdzenia, że skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką na której zamierzono inwestycję objętą pozwoleniem na budowę z dnia 19 sierpnia 1998r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Ocena ta nie budzi wątpliwości, gdyż z akt administracyjnych wynika, że skarżącej nie doręczono wymienionej decyzji. Rzeczą organów administracji było w tej sytuacji przeprowadzenie wznowionego postępowania i zbadanie sprawy co do istoty, a następnie wydanie jednego z rozstrzygnięć o których mowa wart. 151 § 1 i 2 kp.a. W myśl tego przepisu w wyniku postępowania wznowieni owego organ administracji może wydać decyzję: l) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145a, albo 2) uchylającą decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145a oraz wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy 3) stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności z powodu który.ch nie uchylono tej decyzji w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 146 kp.a. (art. 151 §2 k.p.a.). Treść uzasadnienia utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji wskazuje na to, że w przyczyną dokonanego rozstrzygnięcia było uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę na rzecz B. P. i M. P. było zgodne z prawem materialnym, a zatem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sytuację taką reguluje art.146§2 kp.a., który wyłącza uchylenie w takim przypadku decyzji. W myśl przywołanego wyżej przepisu art. 151 §2 k.p.a. taka ocena skutkować powinna jednakże wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności z powodu których jej nie uchylono. Wbrew oczywistej treści przytoczonego przepisu organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, w którym ograniczył się jedynie do "odstąpienia" od uchylenia decyzji z powodu okoliczności, o których mowa wart. 146§2 kpa pomijając stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Treść rozstrzygnięcia organu I instancji nie odpowiada zatem dyspozycji wskazanego przepisu i już z tej przyczyny zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie mogły zostać utrzymane w obrocie prawnym. Stwierdzić należy ponadto, że zaskarżona decyzja narusza prawo również i dlatego, że została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku ustalenia, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości określonych wart. 145§1 i art.145a kpa przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zgodnie z art.149§2 kpa przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Istotą wznowionego postępowania jest zatem rozpoznanie sprawy administracyjnej na nowo, przy zastosowaniu prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. (por. B.Adamiak, J Borkowski -Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, W-wa 2003, str.660). Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, orzekającym niezgodność § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), postępowanie dotyczące dopuszczalności sytuowania obiektu budowlanego w granicy jest elementem postępowania o pozwolenie na budowę (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01, ONSA 2001, z. 4, poz. 145). Rozpatrujące sprawę organy administracji winny zatem w tym postępowaniu dokonać ceny, czy jest dopuszczalne zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku z usytuowaniem go w granicy z działką skarżącej. Przepis § 12 ust. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalał minimalne odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednimi działkami. Przewidziana w ust.6 tego przepisu dopuszczalność usytuowania budynku w granicy działki miała charakter wyjątku od zasad określonych w ust. 4 omawianego przepisu rozporządzenia i nie zwalniała organów administracji od obowiązku uwzględnienia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten stanowił, że obiekt budowlany należy projektować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozważenie, czy zrealizowanie planowanej inwestycji budowlanej nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym D. L. jako współwłaścicielki sąsiedniej działki było tym bardziej wymagane, że postępowanie dotyczyło budowy przy granicy, a skarżąca sprzeciwiała się planowanej lokalizacji. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt l tej ustawy winna być pojmowana szeroko, gdyż wyliczenie zawarte w cytowanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym i sądowym konsekwentnie wskazywała, że planowana lokalizacji budynku gospodarczego uniemożliwi jej prawidłowe zagospodarowanie i korzystanie z działki, upatrując w tym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien był wyjaśnić dokładnie tę kwestię. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do wskazania, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. sygn. akt P 11/00, orzekającym niezgodność § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.),uzyskanie zgody skarżącej jako właścicielki nieruchomości sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nie było wymagane. Powołując przesłankę negatywną uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę określoną wart. 146§2 organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy sytuacji skarżącej z punktu widzenia ochrony jej uzasadnionych interesów. Ograniczono się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że nie stwierdzono uchybień merytorycznych w zakresie objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę, co skutkowało uznaniem, iż brak udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie wpłynął na treść decyzji w tym przedmiocie. Odwołanie od decyzji organu I instancji sprowadzało się do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, przy czym zawierało konkretne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było dokładne ustosunkowanie się do tych zarzutów. Samo wskazanie, że zarzuty uznane zostały za bezzasadne bez dokonania ich wszechstronnej analizy nie może być uznane za spełnienie przez organ odwoławczy obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Zasada postępowania administracyjnego nakazuje równe traktowanie stron. Jak wynika z akt administracyjnych, nie było technicznych przeszkód, aby projektowany budynek zlokalizować na działce inwestorów z zachowaniem określonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią. Brak jest zatem powodów, by akceptować sytuowanie przez inwestorów obiektu przy granicy celem podniesienia walorów użytkowych ich działki, kosztem działki sąsiedniej, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, iż będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA/Bk 788/02 (wyrok z dnia 11.10.2002r. opubl. ONSA 2003/4/141). Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145§1 pkt1 lit. a, art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej.