III SA/Lu 183/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor WSA Małgorzata Fita (spr.), Protokolant ref. staż. Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na roztrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...], Nr [...] stwierdzono na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż kwestionowaną uchwałą Rada Miasta stwierdziła na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547) wygaśnięcie mandatu radnego M. S. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z kolei art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, iż M. S. jest członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. Poza sporem jest, iż w analizowanej sprawie radny – M. S. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Rozważenia natomiast wymaga kwestia interpretacji użytego w art. 24 f ust. 1 ustawy sformułowania "zarządzania taką działalnością". Zdaniem organu nadzoru "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołującym skutki prawne. Zarządzaniem jest czynienie użytku z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego (Antoni Agopszowicz, Zyta Gilowska – Ustawa o samorządzie terytorialnym – Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa, str. 195). Organem zarządzającym w spółdzielni jest Zarząd, który kieruje jej działalnością oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do jego zadań należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom (art. 48 § 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, Dz.U. z 1995 r., Nr 54, poz. 288 z późn. zm.). Rada nadzorcza jest natomiast organem sprawującym nadzór i kontrolę nad działalnością spółdzielni. Do jej kompetencji należą czynności określone w art. 46 cyt. ustawy, mające na celu korygowanie i monitorowanie działalności organu zarządzającego. Rada nie może podejmować działań za zarząd. Dlatego też członkowie rad nadzorczych nie administrują działalnością spółdzielni mieszkaniowej, ani nie są przedstawicielami czy pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności. Bez znaczenia prawnego w analizowanej sprawie są teoretyczne możliwości decyzyjne rady nadzorczej w zakresie zarządzania. Faktyczne kierowanie bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni należy do wyłącznej kompetencji zarządu. Przyjęcie poglądu jakoby rada nadzorcza była organem zarządzającym spółdzielnią jest nieuprawnione, prowadziłoby to bowiem do przekreślenia ustawowych uprawnień zarządu. Posiadanie pewnych uprawnień w zakresie zarządzania przez radę nadzorczą nie może prowadzić do przejęcia zarządzania (bieżącego kierowania) działalnością spółdzielni, bowiem z istoty rzeczy zarządzanie nie należy do kompetencji rady nadzorczej. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie organu nadzoru skargę złożył Prokurator Okręgowy, który wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił obrazę art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547) przez bezzasadne przyjęcie, iż M. S. będąc członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K., prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością, a co za tym idzie jako radny Rady Miejskiej nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą tej osoby prawnej – skutkującego wygaśnięciem jego mandatu. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy podniósł, iż stanowisko organu nadzoru, jakoby członkowie rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej nie brali udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą spółdzielni jest niezgodne z treścią art. 46 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848) w zw. z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116), a także statutem spółdzielni. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rady nadzorcze wszystkich spółdzielni posiadają uprawnienia o charakterze zarządzającym. W art. 46 § 1 pkt. 1 prawa spółdzielczego ustawodawca upoważnił rady do zarządzania spółdzielniami poprzez uchwalanie planów gospodarczych i programów działalności społecznej oraz kulturalnej. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 3 tejże samej ustawy rady podejmują uchwały w konkretnych sprawach związanych z zarządzaniem działalnością gospodarczą, a mianowicie w sprawach nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu. Ponadto rada decyduje o przystąpieniu spółdzielni do innych organizacji społecznych i o wystąpieniu z nich (art. 46 § 1 pkt 4), a także zatwierdza strukturę organizacyjną spółdzielni (art. 46 § 1 pkt 5). Mając na uwadze powyższe przepisy, należy uznać, iż rady nadzorcze decydują w wielu istotnych sprawach związanych z funkcjonowaniem spółdzielni, z tym z jej działalnością gospodarczą i nie są to tylko blankietowe uprawnienia. W ustawie o samorządzie gminnym w art. 24 f postanowiono, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także taką działalnością zarządzać lub być przedstawicielami pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności. W niniejszej sprawie wykazano, że radny M. S. jest członkiem rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i jako jej członek bierze udział w zarządzaniu działalnością spółdzielni. Spółdzielnia zaś prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której pełni on mandat. W związku z powyższym zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga Prokuratora Okręgowego nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 1998 r., Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego M. S. Przepis art. 190 ust 1 pkt 2 a cyt. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Brzmienie powołanego artykułu wskazuje, że dopiero przepisy odrębne określają z jakiego rodzaju funkcją lub działalnością przez niego wykonywaną nie może być łączony pełniony mandat radnego. W wyżej wymienionej uchwale Rady Miejskiej nie powołano przepisów odrębnych, które naruszył M. S. pełniąc mandat radnego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 2003 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym, który łącznie ze wskazanym w uchwale Rady Miejskiej art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowił podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym organy administracji zgodnie stwierdziły, że M. S. jest członkiem rady nadzorczej w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. Odmiennie jednak Wojewoda od Rady Miejskiej uznał, iż członek rady nadzorczej w spółdzielni mieszkaniowej nie bierze udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ze stanowiskiem Rady Miejskiej zgodził się natomiast Prokurator Okręgowy, który w skardze na rozstrzygnięcie organu nadzoru, obszernie uzasadniał, iż rada nadzorcza w spółdzielni mieszkaniowej ma kompetencje do zarządzania mieniem spółdzielni. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego M. S. stanowią powołane wyżej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z kolei zgodnie z art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dokonując analizy brzmienia cytowanego art. 24 f należy stwierdzić, iż przepis ten zawiera w swej treści dwie przesłanki, które w stosunku do radnego muszą być spełnione łącznie, aby mógł on wykonywać mandat radnego: 1) nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani zarządzać działalnością gospodarczą lub być pełnomocnikiem czy przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności, 2) przy czym działalnością o której mowa wcześniej jest prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Co do pojęcia mienia komunalnego gminy, w tej mierze stosowne regulacje zawierają przepisy art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a także 44 i nast. kodeksu cywilnego. Wykorzystaniem zaś przedmiotowego mienia będzie jego każde wykorzystanie do celów prowadzonej działalności. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jako organ nadzoru, jak i skarżący jego rozstrzygnięcie nadzorcze Prokurator Okręgowy obszernie odnieśli się do przesłanki określonej w art. 24 f ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiącej o zakazie prowadzenia przez radnego określonej działalności. Jednakże nie wykazali w niniejszej sprawie, czy działalność radnego, jako członka rady nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. jest działalnością wykonywaną "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" i co wchodzi w skład tego mienia, lakonicznie ograniczając się do stwierdzenia, że taka działalność bezspornie miała miejsce. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogąc dokonać oceny czy rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 f ust 1 ustawy w części dotyczącej prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.