II SA/Ol 91/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Tadeusz Lipiński Bogusław Jażdżyk (spr.) Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 r., sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 15 grudnia 2004 r. nr "[...]"w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej Rady Gminy - - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 grudnia 2004r. Nr "[...]" Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały nr "[...]" Rady Gminy w D. z 9 listopada 2004. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, iż stosownie do postanowień art. 18a ust. l ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), rada gminy ma obowiązek powołania komisji rewizyjnej. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcję, o których mowa w art. 19 ust. l ustawy. W ocenie organu nadzoru powołany przepis wskazuje, iż swoboda ustalenia składu osobowego komisji przez radę gminy jest ograniczona, gdyż ustawodawca ustanowił nakaz powołania do komisji przedstawicieli wszystkich klubów radnych i zakaz powoływania radnych pełniących określone funkcje. W radzie Gminy w D. funkcjonują dwa kluby radnych, które powinny mieć swoich przedstawicieli w komisji. Przedstawiciele tych klubów nie zostali jednak powołani do komisji rewizyjnej. Z tych względów Rada Gminy nie wypełniła nakazu z art. 18a ust. 2 ustawy, nie powołując do komisji przedstawicieli wszystkich klubów radnych. Podjęcie przez organ gminy uchwały wyraźnie sprzecznej z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub zakaz stanowi istotne naruszenie prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina D. W skardze argumentowano, że uchwałą z dnia 9 listopada 2004r. Nr "[...]" Rada Gminy w D. powołała Komisję Rewizyjną, opierając się na przyjętych przez Radę zasadach wyboru Komisji Rewizyjnej, zgodnie z którymi kluby radnych : zobowiązane są do zgłaszania co najmniej po 2 kandydatów, którzy wyrażą zgodę na kandydowanie. Na sesji Rady Gminy w dniu 9 listopada 2004r. klub Radnych Niezależnych jak i klub Niezależnych zgłosiły po jednym kandydacie. Następnie sama Rada zaproponowała do Komisji Rewizyjnej dodatkowo po jednym radnym z każdego z podanych klubów. Radni ci jednak odmówili kandydowania do Komisji Rewizyjnej. Wskutek głosowania radni zgłoszeni przez wyżej wymienione kluby radnych nie uzyskali wystarczającej liczby głosów. W skardze wskazano, iż wobec braku zgłoszenia dwóch kandydatów z podanych klubów, przedstawiciele tych klubów nie weszli w skład komisji. W ocenie skarżącej oba kluby powstały ad hoc, wyłącznie dla potrzeb umieszczenia swych przedstawicieli w Komisji Rewizyjnej. Treść zgłoszeń z dnia 12 lipca 2004r. dotyczących zgłaszania kandydatów do Komisji, wskazuje, iż oba kluby radnych Niezależnych jeszcze przed rozpoczęciem wyłaniania kandydatów do komisji wytypowały po jednym z członków z każdego klubu. Zrzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody, że nie uwzględnia ono zasad wyboru komisji uchwalonych i przyjętych przez Radę Gminy, a organ nadzoru nie zapoznał się z całością dokumentacji związanej z wyłonieniem członków Komisji Rewizyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, wskazano, iż art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminy wprowadza ustawowy nakaz powołania do komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów i zakaz powoływania radnych pełniących określone funkcje. Nie wypełnienie tego nakazu tj. nie powołanie do komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ nadzoru zasad przyjętych przez Radę Gminy dotyczących trybu wyboru komisji rewizyjnej, Wojewoda wskazał, iż uchwała tej treści nie była przesłana do organu nadzoru w trybie art. 90 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Zasady wyboru znajdują odzwierciedlenie jedynie w protokole sesji i nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązków na dany podmiot. Zasady wyłaniania kandydatów do komisji rewizyjnej nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego, dlatego też bezzasadny jest zarzut pominięcia tychże zasad przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie organu nadzoru zgłoszenie konkretnego przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej jest suwerenną decyzją klubu i żaden podmiot nie może nałożyć obowiązku zgłoszenia kilku przedstawicieli lub zgłosić w imieniu klubu innego przedstawiciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 15 grudnia 2004r. odpowiada prawu. Zgodnie z art. 18a ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 póz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym też celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. l (art. 18a ust. 2 ustawy). Z zapisów ustawy wynika po pierwsze, iż powołanie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe, gdyż jest to organ obligatoryjny, po drugie zaś ustawodawca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości w art. 18a ust. 2 wskazał, iż w składzie komisji rewizyjnej mają się znaleźć przedstawiciele wszystkich klubów działających w radzie gminy. W mniejszej sprawie skład orzekający w pełni podziela stanowisko, iż "uchwała rady gminy ustalająca skład komisji rewizyjnej z naruszeniem prawa klubów do posiadania swojego przedstawiciela w komisji, jako sprzeczna z bezwzględnie obowiązującym art. 18a ust. 2 u.s.g., jest nieważna z mocy prawa na zasadzie art. 91 ust. l zd. l u.s.g." (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis str. 168). Skoro więc uchwała Rady Gminy w D. jest sprzeczna z bezwzględnie obowiązującą dyspozycją art. 18a ust. 2 ustawy organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność tejże uchwały. Prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zmienia fakt, iż Wojewoda przy jego wydaniu nie uwzględnił przyjętych przez Radę Gminy w D. zasad wyboru Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w D. Oczywistym jest bowiem, iż owe zasady nie mogą prowadzić do wydania uchwały sprzecznej z bezwzględnie obowiązującym przepisem rangi ustawowej. Ponadto Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, według którego zasady te nie mogą stanowić podstawy nałożenia obowiązków na dane podmioty skoro znajdują one odzwierciedlenie jedynie w protokole z sesji Rady Gminy z dnia 9 listopada 2004r. i nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego. Należy wskazać na brzmienie art. 22 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, statut gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz na treść art. 3 ust. l u.s.g., która wskazuje, iż o ustroju gminy stanowi jej statut. Ustalone zasady wyboru Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w D. uporządkowały materię, która powinna być obligatoryjnie uregulowana w statucie gminy. Zasady wyboru komisji rewizyjnej, a w szczególności liczebność komisji, zasady głosowania nad kandydatami na członków komisji, w tym także gwarantujące udział w komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych winny być uregulowane w statucie. Statut Gminy D. nie reguluje powyższych kwestii. W istocie więc przyjęte zasady wyboru komisji rewizyjnej stanowiły zmianę Statutu Gminy D. Należy więc przyjąć, że Rada Gminy winna najpierw dopełnić wszystkich wymogów koniecznych do wejścia w życie owych zasad wyboru, w formie wymaganej nowelizacji Statutu Gminy i dopiero wówczas możliwe byłoby wybieranie członków komisji rewizyjnej przez Radę. Należy także wskazać, iż procedura wyboru członków komisji rewizyjnej nie może być uchwalana ad hoc bezpośrednio przed głosowaniem, gdyż ustalenia będą nieuchronnie dopasowywane do interesów najsilniejszych klubów (tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze Lewis Nexis str. 168 i 169 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2003r. II SA/Kr 487/03, niepubl; z 3 lipca 2003r., II SA/Kr 549/03, niepubl.; z 18 listopada 2003r. II SA/Kr 1396/03, niepubl.). W ocenie Sądu rada gminy nie może narzucić klubowi, który z jego przedstawicieli ma zasiadać w komisji rewizyjnej. Wynika to wprost z redakcji art. 18a ust. 2 u.s.g., który w swej treści posługuje się sformułowaniem "przedstawiciel klubu", nie do przyjęcia jest więc pogląd, iż przedstawicielem nie może być osoba wskazana przez zainteresowany klub, lecz przez radę, która wymusza na klubie podanie innego kandydata. Ewentualna procedura wyboru radnych z danego klubu radnych może mieć miejsce jedynie na zasadach uregulowanych w statucie gminy w przypadku, kiedy klub zgłasza swoją suwerenną decyzją kilku radnych, a liczba miejsc przypadających w komisji rewizyjnej dla danego klubu jest mniejsza od liczby zgłoszonych radnych. Należy wreszcie wskazać, iż niezależnie od przyjętej procedury wyboru członków komisji rewizyjnej zawsze w składzie takiej komisji musi się znaleźć co najmniej jeden przedstawiciel z danego klubu radnych (chyba, że statut gwarantuje klubom większą liczbę miejsc w radzie), w przeciwnym bowiem przypadku jak wskazano wyżej uchwała o wyborze komisji rewizyjnej będzie sprzeczna z art. 18a ust. 2 u.s.g. Niezasadny jest też zarzut skargi, iż kluby radnych zostały powołane ad hoc wyłącznie do umieszczenia swoich członków w komisji rewizyjnej. Powołanie klubów odbyło się bowiem zgodnie ze Statutem Gminy D. (§37 Statutu i Załącznik Nr 7 do Statutu), w związku z powyższym Kluby te miały prawo delegować swych przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) skargę oddalić.