II FSK 708/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Nowak, Joanna Kuczyńska, Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 279/05 wydanego w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2004 r., (...) w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 7 marca 2005 r., I SA/Gl 279/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił - na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a. - skargę Gminy L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2004 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżonym przez Gminę postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta L. w sprawie uznania za bezzasadny zarzut Kompanii "W." S.A. na egzekucję administracyjną prowadzoną przez naczelnika urzędu skarbowego w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Burmistrza Miasta L. Odrzucając skargę Sąd uznał, w oparciu o brzmienie art. 50 p.p.s.a. oraz dotychczasowe orzecznictwo sądowe, iż stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być organ wydający w rozpatrywanej sprawie akt administracyjny. W odmiennym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby mu dwojakie uprawnienia: władcze w zakresie rozstrzygnięcia oraz strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Nie można bowiem stwierdzić - zdaniem Sądu - iż organ I instancji przekształca się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Od powyższego postanowienia Gmina L. wniosła skargę kasacyjną. Jako podstawę żądania uchylenia orzeczenia z dnia 7 marca 2005 r. wskazano art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 50 par. 1 p.p.s.a. Zdaniem Skarżącej Gminy, Sąd I instancji niesłusznie przyjął, iż organowi powołanemu do wydania aktu administracyjnego, nie przysługuje prawo złożenia skargi. Z gramatycznej bowiem wykładni art. 50 par. 1 p.p.s.a. nie wynika, aby z grona podmiotów posiadających legitymację do złożenia skargi wyłączony był organ, który wydał akt administracyjny. Ponadto, żaden przepis powołanej ustawy nie stanowi, iż "interes prawny" jest pojęciem, które może być przypisywane wyłącznie stronie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego uprawnioną do wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości, wpływy z tego podatku stanowią jej dochód, a zatem istnienie interesu prawnego nie powinno - zdaniem autora skargi kasacyjnej - budzić jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Ponadto, art. 32 p.p.s.a. stwierdza wprost, że stroną postępowania jest skarżący oraz organ. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż zgodnie z art. 91 Konstytucji RP "utrwalone orzecznictwo", na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie stanowi źródła prawa. Na poparcie powyższych argumentów wskazano również na inne sprawy sądowe /np. I SA/Gl 1794/04/ dotyczące ustalenia zobowiązania podatkowego wobec tego samego podmiotu /Kompanii "W." S.A./, w których Sąd przyjął do rozpatrzenia wniesioną przez Gminę L. skargę. Zarówno Kompania "W." S.A., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedziach na powyższą skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie. Kompania "W." S.A. podkreśliła, iż nie jest stroną postępowania w sprawie I SA/Gl 1794/04, na którą powołuje się pełnomocnik Gminy L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę L. pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Kluczowe dla takiej oceny jest odrzucenie podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 50 par. 1 p.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina uważa, że jej prawo do skierowania do sądu administracyjnego skargi od ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z posiadania interesu prawnego w zmianie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II SA 74/96 definiując w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r. interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu stwierdził, iż przejawia się on tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku..."/ONSA 1997 Nr 2 poz. 89/. Postanowienie, którego legalność chciała zakwestionować Gmina L. wyraża jedynie stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych przez dłużnika zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Z istoty swojej tego rodzaju orzeczenia zawierające procesowe oświadczenie woli nie kształtuje uprawnień lub obowiązków podmiotu prawnego. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przejawem istnienia jej interesu prawnego jest zainteresowanie wielkością wpływu z tytułu podatków lokalnych, ponieważ stanowią one dochód gminy. Tak rozumiany interes jest interesem faktycznym a nie prawnym, jako że kwestionowane orzeczenie nie kształtuje w stosunku do Gminy uprawnień lub obowiązków o charakterze prawnym. Odnosząc się do poruszonego w skardze kasacyjnej zagadnienia dopuszczalności podważania przez organ orzekający w I instancji poglądu prawnego wyrażonego przez organ rozpoznający sprawę w II instancji na drodze badania legalności orzeczenia poprzez skargę do sądu administracyjnego, w sposób bardziej generalny, podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o braku takiej możliwości. Brak jest racjonalnych przesłanek do podważenia tego poglądu wyrażonego w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowanych zarówno pod rządami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ jak i ustaw poprzednio regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Obok powołanego wyżej wyroku wskazać należy na wyrok z 15 października 1990 r. SA/Wr 990/00 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7/ oraz uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. OPK 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ czy też zapadły w dniu 16 lutego 2005 r. wyrok w sprawie OSK 1017/04. Wszystkie powołane orzeczenia wyrażają pogląd, iż wyznaczenie przez ustawę organowi samorządy terytorialnego roli organu administracji publicznej oznacza, iż broni on interesu jednostki samorządowej w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie. Wyłącza to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę interesu prawnego /nawet gdy taki istnieje/ w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wykonywanie tego rodzaju funkcji publicznej wyraża się przede wszystkim kształtowaniem sytuacji prawnej innych podmiotów. Pogląd taki akceptuje również doktryna prawa administracyjnego. Patrz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter i inni, Zakamycze 2005, s. 129 i następne oraz powołana tam literatura. Pod rządami poprzedniego reżimu prawnego co do istoty problemu podobnie wypowiadał się też Sąd Najwyższy /por. uchwała z 22 października 1984 r. III AZP 5/84/. Akceptacja dla poglądu przeciwnego pociągałaby za sobą dopuszczenie prawnej możliwości "bycia sędzią we własnej sprawie". Wbrew wywodowi dokonanemu przez autora skargi kasacyjnej nie podważa poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku treść art. 32 p.p.s.a. Wejście przez organ rozstrzygający sprawę administracyjną w pozycję strony postępowania sądowoadministracyjnego spowodowane jest wniesieniem skargi na akt lub czynność z zakresy administracji publicznej tego organu przez uprawniony do tego podmiot żądający zbadania legalności tego aktu lub czynności. Przepis ten nie tworzy legitymacji czynnej po stronie organu. Konsekwencją uznania za nietrafny zarzut naruszenia art. 50 par. 1 p.p.s.a., a co za tym idzie przyjęcie, iż Gmina wykonująca funkcję organu administracji publicznej orzekającego w I instancji nie ma uprawnień do wniesienia skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne jest odrzucenie również zarzutu naruszenia art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest bowiem wniesienia skargi przez podmiot do tego nieuprawniony. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.