II SA/Gd 2226/01

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. O. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2001r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2000 r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz H. O. kwotę 30 (trzydzieści) zł. Decyzją z dnia 25 stycznia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § l k.p.a. i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku J. K., I. P., R. K., H. O., W. S., P. K., F. J., P. K., U. C. i J. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], [...], [...] i [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Prezydent Miasta, jako starosta, wykonujący na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) zadania z zakresu administracji rządowej i orzekający w sprawach o zwrot przejętych na rzecz Skarb Państwa nieruchomości, ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniej właścicielki nieruchomości R. K. Działki, których zwrotu dotyczył wniosek zostały przekazane Skarbowi Państwa na podstawie umowy przekazania terenów sporządzonej w Państwowym biurze Notarialnym w G. w dniu 4 lutego 1959 r. ( [...]) w trybie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35 poz. 240) Działki te stanowią obecnie własność Gminy. Aktem notarialnym przekazano teren o wielkości 2 888 m2, a w wykonaniu umowy Skarb Państwa przejął obszar o powierzchni 3 201 m 2 – większy 313 m 2. Korygując powyższe, umową sporządzoną w Państwowym biurze Notarialnym w G. w dniu 28 stycznia 1960 r. ( [...]) Skarb Państwa przekazał następcom prawnym R. K. nieruchomość składającą się z działek Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 171 m2. Organ administracji wskazał, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, nastąpiło na podstawie czynności cywilnoprawnej jaką była umowa o przekazanie terenów, sporządzona w trybie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidują zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją administracyjną kończąca ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe lub na podstawie umów cywilnoprawnych sporządzanych na podstawie innych przepisów prawa, lecz wyłącznie wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji stwierdził, że przywrócenie byłym właścicielom prawa własności nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ma charakter cywilnoprawny i może być dokonane w drodze unieważnienia sporządzonego aktu notarialnego przed sądem powszechnym. Ponieważ żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji, postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone na podstawie art. 105 § l k.p.a. jako bezprzedmiotowe. R. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. R. K. wskazał, że przy zawarciu umowy notarialnej doszło do naruszenia przepisów prawa – art. 14 i 16 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Nadto stwierdził on, że organ administracji winien rozpatrzyć sprawę merytorycznie, a dopuszczenie drogi sądowej w takich sprawach nie wyklucza właściwości organów administracji. Decyzją z dnia 17 maja 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 105 § l k.p.a. i art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 9 a i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że podstawę zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczone nieruchomości mogą podlegać zwrotowi niezależnie od daty wywłaszczenia, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej, są to w szczególności przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr z 1974 r. 10 poz. 64) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr z 1991 r. 30 poz. 127 ze zm.) oraz przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie obejmują możliwości zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Organ odwoławczy uznał, iż wobec braku podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku, postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § l k.p.a. jako bezprzedmiotowe. H. O. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I - instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty, będącego jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) - w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 k.p.a. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 30 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.