VI SA/Wa 995/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. VI SA/Wa 995/04 UZASADNIENIE Wójt Gminy O. wystąpił o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych – działka nr [...] o pow. [...] klasa [...] - nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne. Celem było podjęcie eksploatacji kruszywa naturalnego – piasku. Wojewoda [...] na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz art. 104 kpa, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], nie wyraził zgody na zmianę na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa o pow. [...] ha obejmujących działkę o nr [...] położoną w gminie O. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, iż obszar obejmuje fragment wydmy podłużnej o powierzchni łącznej 30 ha długości 1780 m i średniej szerokości 30 m. Jest to jeden z niewielu zachowanych obiektów będących elementem typowej rzeźby północnej części [...], na którą składają się, obok zjawisk krasowych rozwiniętych w wapieniach górnej jury, całe zespoły form związanych z działalnością strefy marginalnej lądolodu skandynawskiego zlodowacenia środkowopolskiego oraz działalności wiatru w okresie ostatnich kilku tysięcy lat. Na terenie gminy O. występują najbardziej reprezentatywne dla [...] wszystkie trzy typy rzeźby, decydujące o dużej geo i bioróżnorodności terenu. W ocenie organu administracji degradacja jednego z elementów (w tym przypadku formy rzeźby eolitycznej) pociągnie za sobą degradację całości. Przedmiotowy teren wchodzi w skład najdłuższego na całej [...] zespołu wydm, który jest już w wielu miejscach eksploatowany i dalsze górnicze wykorzystywanie wydm może doprowadzić do całkowitego zaniku tych form geologicznych. Organ nadmienia, że z całego zespołu wydm fragment przeznaczony do eksploatacji jest najlepiej zachowany, w związku z czym wydma ma dużą wartość naukową i dydaktyczną także z uwagi na warunki przyrodnicze jakie tworzy. Podjęciem jej eksploatacji będzie miało również negatywny wpływ na środowisko z uwagi na drogę technologiczną niezbędną do wywozu kopaliny, a przedmiotowe grunty leśne znajdują się w granicach ostoi [...] proponowanej do włączenia do Europejskiej Sieci Obszarów Chronionych Natura 2000 oraz znajdują się na terenie [...]. Wójt Gminy O. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] o odmowie uzupełnienia decyzji. Skarżący zarzuca decyzji wydanie jej ze znacznym opóźnieniem co narusza art. 35 § 3 kpa. Organ z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa nie wysłuchał strony zatem, w ocenie skarżącego, okoliczności podnoszone w decyzji nie mogą być uznane za udowodnione w rozumieniu art. 81 kpa. Zdaniem skarżącego w postępowaniu powinien brać udział W. N. reprezentujący spółkę zarządzającą mieniem Wspólnoty Gruntowej w Sołectwie O., chodzi o działką nr [...]. W związku z tym skarżący wnosił o dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wójt zarzuca także zaskarżonej decyzji nie przeprowadzenie rozprawy, która doprowadziła by do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa. i art. 11 kpa przez nie przytoczenie przesłanek prawnych rozstrzygnięcia. Skarżący uważa, iż wykonywane przez nią zadania własne, w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powinny podlegać nadzorowi jedynie w zakresie zgodności z prawem. Natomiast zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącego, wydana został z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania, oraz opiera się na wywodach niedookreślonych i paranaukowych. Skarżący dalej wywodzi, że organ administracji uznał za zgodne z prawem wszystkie uchwały Rady Gminy w O. dotyczące działki nr [...], które to uchwały mówią o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kierunku przeznaczenia tej nieruchomości pod powierzchniową eksploatację surowców mineralnych. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia jako strony W. N. organ administracji wskazuje, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu zmiany przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonego w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta w art. 17 i 18 precyzuje zasady udziału właścicieli gruntów oraz zainteresowanych w postępowaniu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym tryb wnoszenia i rozpatrywania uwag do projektu. W związku z tym ewentualne zastrzeżenia i uwagi Wspólnoty Gruntowej Sołectwa O. do projektu tego planu, sporządzonego z uwzględnieniem zaskarżonej decyzji powinny być rozpatrywane na podstawie wymienionej ustawy. Nadto organ administracji podkreśla, że w postępowaniu skarżący był na bieżąco informowany o jego przebiegu i do organu administracji nie wpłynęły żadne wnioski bądź żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów lub wykonania dodatkowych czynności, a skarżący był zgodnie z art. 36 kpa poinformowany o przesunięciu terminu załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki. Nadto nikomu nie odmówiono udziału w postępowaniu. Organ administracji stwierdza, że zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 109 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest bezzasadny, ponieważ właściciele działek leśnych oraz władający nimi, w tym W. N., nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich działek leśnych na cele nieleśne. Stanowi o tym wprost art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, iż zmiana przeznaczenia następuje na wniosek wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), a właściciele działek nie mogą z takim wnioskiem wystąpić, gdyż mają jedynie interes faktyczny sprowadzający się do wzrostu wartości ich nieruchomości. Uprawnienia i obowiązki właścicieli lasów określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.), która art. 13 nakłada na właściciela obowiązek trwałego utrzymania lasu w tym zachowania roślinności leśnej. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu, zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazuje dodatkowo na fakt, że przedmiotowy las znajdując się w odległości 10 km od C. i w myśl z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 77 ustawy o lasach, zaliczony jest do lasów ochronnych. Skutkuje to tym, że w lesie ochronnym nie może być prowadzona działalność inna niż określona w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a do działalności tej nie zalicza się eksploatacji kruszywa. W wyjątkowych wypadkach, podanych w art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy może być w lesie ochronnym prowadzona inna działalność, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego organy i jedynie wówczas, gdy brak jest innych gruntów, na których działalność tą można by wykonywać. Organ odwoławczy wskazuje, iż wojewoda oceny takiej dokonał, natomiast skarżący nie wskazał by na terenie gminy nie występowały inne nieruchomości, na których można by prowadzić zamierzoną działalność. Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy O. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o ich uchylenie. Zdaniem skarżącego organ administracji zastosował ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 26 marca 1982 r. nieobowiązującą w dacie orzekania, co kwalifikuje stwierdzenie nieważności tej decyzji. W związku z tym, w ocenie skarżącego, błędnie zaliczono przedmiotową nieruchomość do lasów ochronnych, bowiem o charakterze lasu jako ochronnego decyduje, w myśl art. 15 i 16 ust. 1a ustawy o lasach, wojewoda na wniosek starosty w uzgodnieniu z właścicielem lasu, a taka decyzja nie zapadła. Skarżący podnosi ponownie, jak uprzednio w odwołaniu od decyzji I instancji, naruszenie przepisów postępowania, przejawiające się w tym, iż nie wezwano reprezentanta spółki zarządzającej mieniem Wspólnoty Gruntowej w Sołectwie O. do udziału w postępowaniu, nie zgadzając się z twierdzeniem organu, iż właścicielom nieruchomości w postępowaniu o zmianę w planie miejscowym nie przysługuje prawo strony, a uprzednie zaakceptowanie "Studium" i późniejsze "pomniejszenie rangi tego dokumentu" skarżący uznaje za naruszenie art. 8 kpa., bowiem w ocenie skarżącego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O." przesądziło o uznaniu gruntów leśnych za przeznaczone na cele nieleśne. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Wyjaśniając zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ wskazuje, iż zaliczenie gruntów leśnych znajdujących się w odległości 10 km od miast powyżej 50 tyś. mieszkańców do lasów ochronnych nastąpiło mocą samej ustawy. Zgodnie z art. 77 ustawy o lasach, zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lasy, stały się lasami ochronnymi. W konsekwencji ogranicza to prowadzenie działalności w tych lasach. Odnosząc się do zarzutu skarżącego nie stworzenia możliwości wzięcia udziału w postępowaniu osobom zainteresowanym, organ wskazuje, że nikomu nie odmówiono udziału w postępowaniu, a skarżący nie składał żadnych żądań lub wniosków, na które obecnie się powołuje. Postępowanie toczyło się w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych co decyduje o tym, iż właściciele nieruchomości mają jedynie interes faktyczny a nie interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Natomiast zdaniem organu ustalenia "Studium" mają jedynie charakter wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego i nie mogą "wymuszać" na organie administracji rządowej decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać ją za zasadną. Zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty (art. 104 k.p.a.); zgoda udzielona w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) nie jest współdziałaniem ministra w trybie określonym w art. 106 k.p.a. przy wydawaniu decyzji przez inny organ – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 995/99) . Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zaskarżona decyzja Ministra Środowiska wydana na skutek wniosku Wójta Gminy O. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych położnych w miejscowości O. – działka nr [...] – na terenie Gminy O. W ocenie Sądu orzekającego należało przede wszystkim rozważyć, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia tego postępowania. Zatem po ustaleniu, że do rozpoznawanej sprawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz że rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić i nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, należało rozważyć, czy oprócz Wójta Gminy O. (zgodnie z art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta) przymiot strony mieli i mają także właściciele działki nr [...] o powierzchni [...] ha (Wspólnota Gruntowa w Sołectwie O.) wchodzącej w skład spornego obszaru lasów ochronnych. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z założenia nie może być wszczęte niezależnie od procedury sporządzania planu, a więc przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany (art. 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oczywiście, zarówno przed, jak i po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu, zainteresowani właściciele gruntów mogą składać wnioski w sprawie zmiany przeznaczenia tych gruntów, jednakże wnioski te wiążą organ sporządzający plan w takim samym stopniu , w jakim wiążą go wnioski składane w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może złożyć skutecznie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu. Wniosek taki, mający odpowiednią formę i treść, sporządzony przy wykorzystaniu właściwych materiałów planistycznych, wśród których znajdują się również wnioski indywidualnych właścicieli nieruchomości, może złożyć obecnie jednoosobowy organ wykonawczy gminy. W powszechnie stosowanej praktyce indywidualni właściciele gruntów objętych wnioskiem nie są o tym powiadamiani, a adresatem decyzji rozstrzygających o uwzględnieniu, w całości albo części, bądź o odrzuceniu wniosku są organy wykonawcze gminy. W konsekwencji postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów traktowane jest jako wewnętrzne postępowanie o charakterze uzgodnieniowym, podporządkowane procedurze planistycznej. Przy tak ukształtowanym trybie postępowania, zainteresowany właściciel nieruchomości ma możliwość dowiedzenia się o zamierzeniach dotyczących zmiany przeznaczenie jego gruntów dopiero na etapie wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero jednak na kolejnym etapie prac planistycznych (wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu) właścicielowi gruntu przysługują środki ochrony jego praw przewidziane w ustawie z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest możliwość wniesienia uwag dotyczących projektu planu. Organ administracji publicznej podkreśla zwłaszcza brak uprawnień właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych do wszczęcia tego postępowania; według organu brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez właścicieli przesądza o tym, że są oni tylko zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości. Z wywodów zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie rodzi bezpośrednio żadnych uprawnień, ani nie stanowi źródła roszczeń. W ocenie organu administracji wywołuje ona bezpośrednie skutki tylko w procesie planistycznym, pozwalając na odpowiednie ukształtowanie treści projektu ustaleń planu dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Innymi słowy, decyzja ta nie powoduje bezpośrednio dla zainteresowanych żadnych skutków prawnych. O wejściu tej decyzji w życie, o konkretyzacji dopuszczonych w niej zmian rozstrzyga dopiero prawomocny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc co najwyżej ekspektatywa prawa. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona ta ma polegać przede wszystkim na ograniczeniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. W świetle tego przepisu rada gminy nie może przeznaczyć na cele nierolnicze lub nieleśne innych gruntów niż wskazane w decyzji, może natomiast nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia w całości lub części. Co więcej, zgodnie z przyznanym gminie władztwem planistycznym (art. 4 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym) rada gminy może w ogóle nie uchwalić projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego uzyskano decyzję o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W rezultacie nawet prawomocna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, uwzględniona w projekcie planu miejscowego, nie musi prowadzić do zmiany przeznaczenia tych gruntów, gdyż organ stanowiący gminy nie musi uchwalić planu i nie ma środków prawnych, które by go do tego zmusiły; pośrednio oznacza to, że zainteresowani taka zmianą przeznaczenia gruntu nie mają żadnych roszczeń i możliwości prawnych zmiany stanowiska rady (Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu.", Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2002, str. 110 i nast.). Reasumując przedstawione argumenty organ administracji publicznej uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściciele spornego gruntu leśnego, zainteresowani zmianą przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne, nie byli stronami w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest bowiem w całości postępowaniem mieszczącym się w ramach procedury planistycznej, mającym charakter przedmiotowy (uzgodnieniowy), w którym strona podmiotowa nie ma w istocie znaczenia prawnego. Decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na inne cele jest co do zasady decyzją kierowaną do rady gminy, od której w pełni zależy, w jaki sposób decyzję tę wykorzysta – zawsze jednak w ramach systemu planowania przestrzennego. W myśl argumentacji organu administracji, właściciel gruntu (Wspólnota Gruntowa w Sołectwie O.) nie będąc uprawniony do złożenia stosownego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, nie był powiadamiany i nie brał udziału w tym postępowaniu, a z wydanej decyzji nie wynikały dlań bezpośrednio żadne uprawnienia lub roszczenia, których mógł dochodzić innymi środkami, niż przewidziane do wzruszenia planu; co więcej – nawet ważna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów mogła nie wejść w życie z powodu odstąpienia przez radę gminy od uchwalenia planu, na co właścicielowi gruntu nie przysługiwały żadne środki prawne. Przedstawione stanowisko Ministra Środowiska należy uznać za nietrafne. Organ II instancji w całości abstrahuje od powszechnego dzisiaj poglądu, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Inaczej mówiąc, to właśnie prawo własności, na które organ administracji powołuje się w innym kontekście i dla udowodnienia innej tezy, może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, wyrażony między innymi w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001r., OPK 19/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 68, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W odniesieniu do postępowań dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powyższa teza ogólna znalazła wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej między innymi w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych ( w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpoznawanej sprawie) na cele nieleśne, było wszczynane na wniosek zarządu gminy (obecnie wójta), to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie. Należy także przypomnieć, iż ustawa z dna 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednym z nielicznych aktów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, w którym definiując pojęcie właściciela, w art. 4 pkt 4 ustawy stwierdzono, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Tak rozumiane pojęcie właściciela oznacza w istocie prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym. Organ odwoławczy przywiązuje nadmierną wagę do faktu, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele może być wszczęte wyłącznie na wniosek wójta gminy. W związku z tym dokonuje konkluzji, iż z braku uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania przez właścicieli gruntów objętych wnioskiem, właściciele ci nie posiadają w tym postępowaniu przymiotu strony. Jest to wniosek idący zbyt daleko. Można wskazać bowiem wiele postępowań administracyjnych, w których strona nie ma uprawnień do wszczęcia postępowania, nie tracąc z tego powodu przymiotu strony. Najprostszym przykładem są wszczynane z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości (np. dla realizacji celu publicznego), w których przymiot strony - również wynikający z prawa rzeczowego – może mieć wielu właścicieli nieruchomości. Inaczej mówiąc, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele nieleśne (jak w rozpoznawanej sprawie w celu pozyskiwania piasku) sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu; stroną w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie dlatego, że może złożyć wniosek w tej sprawie, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, wynikający z prawno-rzeczowego tytułu władania nieruchomością objętą wnioskiem. Reasumując, należy zatem stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie właściciel gruntów leśnych zainteresowany zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (eksploatowanie surowców mineralnych) ma interes prawny. Decyzja w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Odmowa wnioskowanej przez właścicieli zgody ogranicza ich dysponowanie własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na wartość rynkową tych nieruchomości czy też uniemożliwia planowane jej użytkowanie. Dlatego stronami postępowania w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, oprócz Wójta Gminy, była także Wspólnota Gruntowa jako osoba prawna, właściciel działki nr [...], reprezentowana przez W. N. Działka ta wchodzi w skład spornego obszaru lasów ochronnych, a Wspólnota również była zainteresowana zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów. Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b, art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.