II OSK 1204/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 521/03 w sprawie ze skargi I. i E. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 521/03, oddalił skargę I. i E. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania I. i E. K., decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], nakazującą skarżącym, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 136,20 m2 na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi 1284/1, 1285/3 w G. przy ul. Ł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w/w budowla nie jest objęta dyspozycjami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jako taka wymagała pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. i E. K. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Skarżący podnieśli, że usytuowali budynek na granicy działki sąsiada, aby zwiększyć estetykę swego gospodarstwa i bezpieczeństwo w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podkreślili jednocześnie, iż podejmując budowę byli przekonani o tym, że jako rolnicy posiadający gospodarstwo rolne mogą wybudować budynek gospodarczy dla celów produkcji rolnej bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał , iż nie ma wątpliwości, że skarżący podjęli w czerwcu 2001 r. prace związane z budową nowego obiektu budowlanego na swojej działce. Prace te stanowiły roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z kolei art. 28 cytowanej ustawy stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że podczas wizji lokalnej w dniu 2 października 2002 r., której ustalenia nie były kwestionowane przez skarżących, stwierdzono zakres wykonanych prac, w szczególności fakt, że na działce wybudowano budynek gospodarczy o wymiarach 6,0 m x 22,70 m i powierzchni 136,20 m2. W ocenie Sądu słusznie więc organy I oraz II instancji doszły do wniosku, że budowla ta nie mieści się w żadnej kategorii obiektów określonych w art. 29 cytowanej ustawy, na które nie trzeba uzyskiwać pozwolenia na budowę. Nie znajduje w szczególności zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego z 1994 r. . Pomimo bowiem twierdzeń skarżących, że wybudowany obiekt jest obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, uzyskanie na jego budowę pozwolenia było konieczne ze względu na to, że przekracza on wielkość określoną w cytowanym przepisie, tj. 35 m2 powierzchni zabudowy oraz rozpiętość konstrukcji 4,80 m. W tej sytuacji, Sąd uznałł, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, który w razie stwierdzenia samowoli budowlanej obliguje właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki danego obiektu. Sąd dodał ponadto, że obowiązująca w dacie orzekania ustawa Prawo budowlane nie przewidywała możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji została wydana ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która znowelizowała art. 48 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że w jego ust. 2 przewidziała możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten był ponownie nowelizowany przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ). Sąd podkreślił jednak, że zastosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero w postępowaniu toczącym się po dniu wejścia w życie choćby pierwszej ze wspomnianych ustaw, tj. po 10 lipca 2003 r. I. i E. K. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucili temu rozstrzygnięciu : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu na dzień 4 marca 2005 r. ( tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) poprzez brak zastosowania przepisów tych artykułów w niniejszym postępowaniu, co prowadziłoby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji; - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu na dzień 4 marca 2005 r. poprzez brak zastosowania przepisów tych artykułów w niniejszym postępowaniu, co prowadziłoby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że z brzmienia art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż "przepisy dotychczasowe", a więc - przy uznaniu, że obiekt budowlany wzniesiony został bez koniecznego pozwolenia na budowę - obligatoryjny nakaz rozbiórki, stosuje się w przypadku, gdy sprawa została "niezakończona decyzją ostateczna", rozumowanie więc a contrario prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy zakończono sprawę decyzją ostateczną, a strona odwołała się do Sądu administracyjnego -należy stosować przepisy nowe, a tym samym - wobec zmiany stanu prawnego - należy decyzję uchylić i umożliwić stronie legalizację budowy. Opisana zmiana miała bowiem doprowadzić do zalegalizowania budów, które zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a jednocześnie - ich pobudowanie jest zgodne z planami zagospodarowania i spełnia wymogi prawa, a brak uzyskania pozwolenia na budowę wynika z niezaradności, czy złej interpretacji przepisów. W ocenie autora skargi kasacyjnej, do podobnych wniosków można również dojść biorąc pod uwagę treść art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zdaniem strony skarżącej, z przepisu tego wynika w sposób oczywisty konieczność zastosowania przez Sąd administracyjny ustawy w nowym jej brzmieniu. Wskazuje na to sformułowania "sprawa wszczęta a niezakończona". Gdyby bowiem ustawodawcy chodziło o zakończenie postępowania decyzją ostateczną, niewątpliwie użyłby tego zwrotu w cytowanym przepisie, skoro jednak mówi wyłącznie o "zakończeniu postępowania" - rozumieć to należy jako zakończenie postępowania administracyjnego w całości (a więc również postępowania sądowo-administracyjnego). To rozumowanie - podobnie jak rozumowanie przedstawione powyżej - również koreluje z ratio legis liberalizacji przepisu art. 48 prawa budowlanego. Strona skarżąca wskazała ponadto, że możliwość uchylenia decyzji spowodowana zmianą przepisów nie stoi w sprzeczności z zadaniami Sądów Administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Z ustawy zaś wynika konieczność uchylenia w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Podniesiono również zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na braku przeprowadzenia w uzasadnieniu wyroku analizy zmian w brzmieniu art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący dodali także, iż Sąd zasugerowała w uzasadnieniu , że zmiany Prawa budowlanego zostały wprowadzone "po uprawomocnieniu się decyzji" , gdy tymczasem zmiany te weszły w życie po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej przez organ II instancji. B. i S. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnieśli o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom , lecz podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie . Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie przez pełnomocnika skarżących oparta zostały o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji przedstawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu , że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo , że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego . Przystępując do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy , iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) , który stanowi , iż jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej . Zaś kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Sąd administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania . Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu . Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez sąd wojewódzki . Zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie jak to czynił Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie mogły być przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej tj. 11 lutego 2003 r. ( tj. Dz. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm. ), bez uwzględnienia zmian , wprowadzonych do obrotu prawnego w dniu 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) jak też kolejnych zmian Prawa budowlanego wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888 ) . Niewątpliwie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy . Skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę zrealizowali w 2002 r. budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 136,20 m kw w miejscowości G. przy ul. Ł. Obiekt ten w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 2 października 2002 r. nie posiadał pokrycia dachowego . Zrealizowanie w tym czasie tego obiektu bez wymaganego pozwolenia nakazywało zastosować konstrukcję prawna z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm. ) i orzec nakaz rozbiórki . Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego wpływających w sposób istotny na wynik sprawy wskazano w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) poprzez brak uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżenia . Zarzut ten w okolicznościach tej sprawy jest całkowicie chybiony . Przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa co powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego . Oddalając skargę Sąd I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśnił przesłanki zastosowania art. 48 cytowanej ustawy Prawo budowlane precyzyjnie odnosząc się do braku podstaw zastosowani w szczególności przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy jak też przepisów znowelizowanej z dniem 11 lipca 2003 r. ustawy Prawo budowlane jak i kolejnej zmiany tego prawa dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawidłowość i trafność tych rozważań w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie pozwala na uznania podnoszonego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia . Przypomnieć jednocześnie należy , iż w sprawach o rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( w trybie art. 48 tej ustawy ) a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie badaniu podlegała jedynie data wybudowania obiektu bez pozwolenia lub zgłoszenia . Ustalenie bowiem , że obiekt wybudowany został bez pozwolenia lub zgłoszenia , stwarzał w istocie obowiązek wydania nakazu rozbiórki , bez potrzeby badania innych nawet istotnych okoliczności faktycznych sprawy ( np. zgodności zamierzenia z miejscowym planem , warunkami technicznymi , itp. ) . Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowił , że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego , lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia , bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ . Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz.718 ) , która weszła w życie 11 lipca 2003 r. i wówczas do art. 48 ustawy Prawo budowlane wprowadzono ust. 1 - 5 . Jednakże w takim brzmieniu przepis art. 48 ust.2 nie miał jak i nie ma zastosowania w tej sprawie dlatego też całkowicie chybione pozostają zarzuty niezastosowania przez Sąd I instancji tej normy w brzmieniu po nowelizacji w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz.718 ). Przepis intertemporalny art. 7 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy nakazywał do spraw wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe . Skoro jak wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia , ocena legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ( w rozpoznawanej sprawie na dzień 11 lutego 2003 r - przypomnienie Sądu ), to niespornym jest , że postępowanie administracyjne w tej sprawie w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 11 lutego 2003 r. i stan prawny z tego dnia mógł być podstawą dokonywanej oceny legalności przez Sąd I instancji w odniesieniu do wydanych w sprawie decyzji administracyjnych . Natomiast w dniu 11 lipca 2003 r. tj. w chwili wejścia do obrotu prawnego wskazywanych w skardze kasacyjnej zmian Prawa budowlanego, postępowanie w tej sprawie nie toczyło się , albowiem było już zakończone decyzją ostateczną . Jednocześnie podkreślić należy , iż postępowanie przed Sądem administracyjnym nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego , dlatego też przepisy znowelizowanej ustawy nie mogły stanowić podstawy weryfikacji przedmiotowych decyzji administracyjnych . Tym bardziej kolejna zmiana Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w tym przepis intertemporalny art. 2 ust 1 tej ustawy z tożsamych względów nie mogła stanowić podstawy weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 11 lutego 2003 r. dokonywanej przez Sąd I instancji . Zatem w opisanych okolicznościach Sąd I instancji nie mógł stosować art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , jak też art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . Zatem przy uwzględnieniu powyższych przesłanek przyjąć należało , iż skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw . Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 należało orzec jak w sentencji orzeczenia .