II OSK 456/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt SA/Sz 2068/03 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz M. B. kwotę 180 (słownie sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. (SA/Sz 2068/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. B. (skarżąca) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2003 r. ([...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 12 marca 2003 r. Prezydent S. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: A.). Od tej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, a także S. R. oraz J. i G. S., podkreślając, że "inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tej części działki, której odwołujący się są współwłaścicielami". Decyzją z 5 czerwca 2003 r. Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę. Od tej decyzji ponownie odwołała się skarżąca, podkreślając, że decyzja narusza art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 56, poz. 1118, ze zm.) poprzez wydanie decyzji "bez konsultacji z właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej" oraz naruszenie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego poprzez nie wezwanie inwestora (A.) "do przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością, a dokładnie działką nr 4/3 stanowiącą współwłasność skarżącej i jej brata". Decyzją z [...] października 2003 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że zastrzeżenia skarżącej dotyczące linii energetycznej napowietrznej są bezzasadne, ponieważ nie planuje się przebudowy linii napowietrznej. Działka 4/3, której skarżąca jest współwłaścicielką nie jest objęta decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę i dlatego zgoda właścicieli tej działki na inwestycję nie jest wymagana. Wojewoda uznał również, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania terenem, którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. Podkreślił również, że inwestor spełnił wszystkie wymagania Prawa budowlanego wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2, więc nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze na tę decyzję skarżąca żądała uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi, podkreśliła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto wskazała, że uznanie planowana inwestycja nie obejmuje działki 4/3 nie jest prawdziwe. Co do działek 4/1 oraz 4/2 skarżąca podkreśliła, iż toczy się w stosunku do nich postępowanie spadkowe. Skarżąca w tym zakresie stwierdza, że miasto bezprawnie podjęło decyzje dotyczące tych działek, ponieważ nie jest ich właścicielem. Organy administracji wiedząc o tym wydały decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podejmując te decyzje organy skonsultowały się jedynie z dwoma z pośród czterech spadkobierców. Skarżąca podkreśliła ponadto, że inwestor usiłował zmusić ją do podpisania umowy, zgodnie z którą mógłby czasowo zająć część działki 4/3 w celu przeprowadzenia przez nią m.in. kabla energetycznego, sieci wodociągowej oraz kanalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2005 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu podkreślił, że nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego działek 4/1 i 4/2. Sąd ustalił, że "granice działek 4/1, 4/2 oraz 4/3 zostały naniesione wg ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z 10 grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 4 z obrębu 1071 i w postępowaniu wywołanym skargą M. B. na decyzje o pozwoleniu na budowę Sąd nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi decyzji podziałowych". WSA zwrócił również uwagę, że z akt sprawy wynika, iż inwestycja nie będzie realizowana na terenie działki 4/3, więc inwestor nie musi wykazać prawa do dysponowania tą nieruchomością. Sąd uznał, że "stwierdzenia skarżącej dotyczące realizowania inwestycji na działce nr 4/3 nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu", ponieważ "ewentualne wyjście inwestora poza zakres udzielonego pozwolenia budowlanego może być przedmiotem postępowania, które wszczyna powiatowy inspektor nadzoru budowlanego". Zdaniem WSA decyzje administracyjne zostały wydany zgodnie z art. 32, 33 i 35 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania od organu na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wyrok WSA narusza art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 3, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu podkreśliła, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć między innymi uzgodnienia i pozwolenia. Inwestor został zobowiązany do uzyskania warunków technicznych przyłączy od zarządców sieci. Jednym z zarządców jest "obsługujący odbiór wody deszczowej oraz kanalizacji Zakład Usług Komunalnych", który wydał warunki przyłączenia. Jednak wobec uchylenia pierwszej decyzji, odprowadzanie wody deszczowej zostało uzgodnione z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji. Na potwierdzenie tego faktu jest jedynie oświadczenie inwestora, co – zdaniem skarżącej – narusza art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła ponadto, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie może wydawać warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu – a w tej sprawie projekt budowlany nie zawiera prawidłowo sporządzonego projektu zagospodarowania działki, ponieważ "nie wskazano na sposób odprowadzania wód deszczowych". Skarżąca zwróciła również uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem organu było sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w szczególności faktu czy zawiera on wszystkie niezbędne elementy. Zdaniem skarżącej "przyłączenie się inwestora do sieci poprzez kanał deszczowy znajdujący się także na działce 4/3 grozi zniszczeniem istniejącej sieci oraz zalaniem terenów, przez które przebiega". Skarżąca wskazała, że "uzasadnienie wyroku WSA ma bardzo ogólnikowe podejście do sprawy". Skarżąca zwróciła uwagę, iż sąd napisał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "granice działek 4/1, 4/2 oraz 4/3 zostały naniesione", ale nie wyjaśnił gdzie. Skarżąca wskazała, iż działki nie zostały naniesione na projekt – na projekcie, zdaniem skarżącej, nie zostały w ogóle uwzględnione. Ponadto skarżąca podkreśliła, że "w uzasadnieniu wyroku WSA całkowicie pominęło zgłoszone przez skarżącą dowody, nie wskazując nawet, czy uznało okoliczności z nich wynikające za istotne dla sprawy". W piśmie inwestora z 31 lipca 2006 r. wniesiono o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że skarżąca nie wskazała, na jakiej podstawie opiera skargę kasacyjną, ani też na czym polega naruszenie przepisów. Ponadto zwrócono uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wody opadowe z terenu objętego inwestycją będą odprowadzane do istniejącego kanału deszczowego. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika też jasno, że roboty budowlane nie będą przeprowadzane na działce 4/3. W piśmie procesowym z 12 grudnia 2006 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dalszych dowodów uzupełniających z dokumentów. W piśmie tym skarżąca stwierdziła również, że w trakcie postępowania administracyjnego organ drugiej instancji wzywał inwestora do zaznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu granic działek, do czego inwestor się nie zastosował i co zostało w dalszym postępowaniu pominięte, mimo że skarżąca zwracała na to uwagę. Skarżąca podkreśliła także, że stanowisko inwestora wyrażone w piśmie z 31 lipca 2006 r. jest błędne, ponieważ skarga nie zawiera błędów formalnych uzasadniających jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku inwestora, który wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej wobec niespełnienia wymogów formalnych tej skargi. Sąd stwierdza, że skarga kasacyjna tak co do zgłoszonych zarzutów, jak i ich uzasadnienia w małym stopniu odpowiada wymaganiom stawianym przez ustawodawcę. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z 16 kwietnia 2003 r. organ drugiej instancji zwrócił się do inwestora o zaznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu – zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – granic działek, ze szczególnym uwzględnieniem działek nr 4/1, 4/2 oraz 4/3 położonych przy ul. A. w S. W piśmie z 30 kwietnia 2003 r. inwestor odpowiedział, że upoważniony przez niego geodeta, który dokonał podziału działki nr 4 na działki 4/1, 4/2 oraz 4/3 zgłosi się do Urzędu Wojewódzkiego 5 maja 2003 r. w celu "wrysowania tego podziału w projekt". Jednakże z akt sprawy wynika, że inwestor nie wykonał polecenia organu, ponieważ 5 maja projekt został uzupełniony jedynie o granice działki 4/1. Zatem należy uznać, że rację ma skarżąca, twierdząc, iż projekt nie jest zgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1. Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Należy również zgodzić się ze skarżącą, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało sprecyzowane, gdzie zostały naniesione granice działek. WSA, powołując się na postanowienie NSA z 3 marca 2005 r. (II OZ 10/05), stwierdził jedynie, że "granice działek o nr 4/1, 4/2 i 4/3 zostały naniesione wg ostatecznej decyzji Prezydenta S. z 10 grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału dz. nr 4 z obrębu 1071 i w postępowaniu wywołanym skargą M. B. na decyzje o pozwoleniu na budowę i Sąd nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi decyzji podziałowych". Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje decyzji podziałowych, a jedynie zwraca uwagę, że projekt budowlany nie zawiera zaznaczonych granic działek oraz wyraża obawę, że inwestor zajmie cześć jej działki w celu wykonania robót budowlanych. Stąd powołanie się WSA na postanowienie NSA z 3 marca 2005 r. (II OZ 10/05) nie jest trafne. Kwestia naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego powinna być przedmiotem kontroli sądu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. WSA błędnie uznał, że "decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z art. 32, 33 i 35 Prawa budowlanego". Bowiem jeśli projekt budowlany jest niezgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogła zostać wydana zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Nie można również uznać, że decyzja jest zgodna z art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ stosownie do treści art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz odpowiednich informacji i zaświadczeń. Należy ponadto podkreślić, że WSA nieprawidłowo uznał, iż inwestycja nie będzie realizowana na terenie działki 4/3. Wobec nie zaznaczenia na planie budowlanym granic działek, nie ma podstaw do takiego stwierdzenia. Ponadto należy zgodzić się ze skarżącą, że "w uzasadnieniu wyroku WSA całkowicie pominęło zgłoszone przez skarżącą dowody, nie wskazując nawet, czy uznało okoliczności z nich wynikające za istotne dla sprawy". Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego przed WSA stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., w tym powołany przez skarżącą art. 233 § 1 k.p.c., stosownie do którego sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Rację ma skarżąca, twierdząc, że przepis ten wprowadza zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów, "nie skutkuje jednak prawem sądu do braku oceny materiału dowodowego, nie wskazaniem kryteriów takiego a nie innego ustalenia stanu faktycznego, czy też przemilczenia zgromadzonych w sprawie dowodów". Zgodnie z poglądami doktryny "swobodna ocena dowodów nie może oznaczać arbitralności i dowolności" (Zob. np. K. Piasecki, Komentarze Becka, Kodeks postępowania cywilnego, Warszawa 2001, s. 998). Powyższe kwestie powinny stać się przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze skargę uznano za uzasadnioną. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.