II OSK 12/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 574/04 w sprawie ze skargi I. i F. małżonków M., A. P. oraz Gminy C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dokonania czynności regulujących stan prawny obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 574/04, po rozpoznaniu skargi I. i F. małżonków M., A. P. oraz Gminy C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dokonania czynności regulujących stan prawny obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powołując się na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) nakazał E. i S. P. przedłożenie w terminie do 30 października 2004 r. dokumentów zmierzających do uregulowania stanu prawnego "pawilonów" (wiat) stanowiących zadaszenie nad klatkami dla zwierząt futerkowych na działce Nr 669 w C. tj. - dokumentacji inwentaryzacyjnej z planem zagospodarowania terenu wskazującym odległości pawilonów od granic działki, - opinii osoby uprawnionej o zdatności pawilonów do użytkowania, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Organ I instancji ustalił bowiem, że sporne wiaty nad klatkami ze zwierzętami futerkowymi zostały wzniesione w latach 1988 - 1989 r. bez pozwolenia na budowę mimo, iż § 44 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) nie zwalniał inwestora od uzyskania takowego pozwolenia. Na lokalizację fermy zwierząt futerkowych na działce Nr 669 inwestor uzyskał w kwietniu 1986 r. zgodę Urzędu Miasta i Gminy w C. pod warunkiem pozytywnej opinii sanepidu oraz usytuowania fermy na gruntach V klasy. Decyzją z 25 czerwca 1987 r. inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce Nr 669 przeznaczonego do obsługi fermy zwierząt futerkowych. Organ stwierdził, że sporne pawilony, stanowiące stałą część fermy zwierząt futerkowych, nie muszą podlegać rozbiórce mimo samowolnego wzniesienia, ponieważ ich lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r. Ta część działki Nr 669, na której znajdują się wiaty, leży na terenie oznaczonym w planie jako "tereny rolne, łąki i pastwiska", na których plan wprowadził wprawdzie zakaz lokalizacji i użytkowania istniejących ferm hodowlanych, w tym zwierząt futerkowych z wyjątkiem jednak tych, których uciążliwość ogranicza się do granic własnej działki. Na skutek odwołania F. i I. M. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji . W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przewidują możliwość legalizacji samowolnej zabudowy pod warunkiem zgodności legalizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o ile inwestycja ta nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ze szczegółowych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r.) wynika, że część działki nr geod. 669, należącej do małżonków P., leży na terenie oznaczonym jako "istniejąca zabudowa związana z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych docelowo zabudowa zagrodowa. Funkcje mieszkalne dopuszcza się po zlikwidowaniu uciążliwości wynikającej z użytkowania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich" (§ 3 pkt 2 Uchwały ppkt 2.12). Przedmiotowa część działki, na której zlokalizowane są samowolnie wzniesione przez małżonków P. pawilony, oznaczona jest na planie zagospodarowania jako tereny rolne. Organ zauważył, że działki lub ich część sąsiadujące z działką nr geod. 669, która jest własnością małżonków P., według obowiązującego planu nadal pozostają jako istniejąca zabudowa związana z hodowlą zwierząt w tym zwierząt futerkowych docelowo zabudowa zagrodowa. Z protokołu z wizji lokalnej z dnia 24 maja 2004 r., przeprowadzonej przez pracowników organu jak też z oświadczenia właściciela wynika, że przedmiotowe klatki i zadaszenia nad klatkami - wiaty powstały w latach 1988 - 1989. Po analizie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowe pawilony, stanowiące zadaszenie nad klatkami zwierząt futerkowych, nie naruszają zgodności inwestycji z miejscowym planem. Z akt sprawy nie wynika też, aby istniejąca od lat 1988 - 1989 ferma powodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane do nakazania przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo wdrożono procedurę legalizacji tychże obiektów. Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli odwołujący się F. i I. M. oraz A. P. - właściciel graniczącej z terenem inwestycji od drugiej strony działki Nr 668/2 (sygn. II SA/Bk 574/04) a także Burmistrz- C. (sygn. akt II SA/Bk 575/04). F. i I. M. oraz A. P. zarzucali decyzji: 1) naruszenie art. 40 w zw. z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Dz. U. Nr 38.poz. 229ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji dążącej do uregulowania stanu prawnego pawilonów będących samowolą budowlaną, mimo iż są one zabudowaniami służącymi fermie zwierząt futerkowych, której uciążliwość nie zamyka się w granicach działki, a zatem inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia rozbiórkę samowoli zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak też wskazali ,że uciążliwość zapachowa fermy narusza interesy osób trzecich, co uzasadnia rozbiórkę samowoli zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 107 §3 kpa , art. 7 - 9 i 11 kpa , art. 77 i 80 kpa Burmistrz C. zarzucił decyzji niezgodność z prawem polegającą na uznaniu, iż usytuowanie spornych pawilonów do hodowli zwierząt futerkowych nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy podczas gdy zlokalizowane one zostały na terenie rolnym, a plan gminy C. wprowadza zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane. Burmistrz C. także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę uwzględnił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując , iż wzniesione przez małżonków P. obiekty budowlane, nazywane przez organ nadzoru budowlanego "pawilonami" lub "wiatami" zaliczyć należało do budowli ziemnych o jakich była mowa w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z § 44 ust. 4 lit. "d" obowiązującego w okresie wzniesienia pawilonów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze. zm.) wykonywanie wszelkich inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustęp 2 § 44 wskazanego wyżej rozporządzenia wymieniający enumeratywnie przypadki, w których nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, nie wprowadził takiego wyłączenia w stosunku do budowli ziemnych służących produkcji rolniczej. Możliwość decyzyjnego zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisana w ustępie 3 § 44 cytowanego rozporządzenia dotyczyła wyłącznie budynków gospodarczych i inwentarskich i to na terenie istniejących już zagród (siedlisk), a zatem nie może być odnoszona do stanu faktycznego niniejszej sprawy (na działce Nr 669 położonej w C. nie było w latach 1988 - 1989 siedliska a jedynie funkcjonowała ferma lisów urządzona w południowej części działki gdzie stały wiaty i wzniesiony za pozwoleniem na budowę z 1987 r. budynek gospodarczy). Do oceny tej samowoli budowlanej, z racji daty jej popełnienia (lata 1988 - 1989), miały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r., zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki określonych art. 37 tej ustawy. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy, musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, iż sporny obiekt budowlany, bądź jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji błędnie w niniejszej sprawie wykluczyły przesłankę przymusowej rozbiórki spornych obiektów budowlanych opisaną art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., naruszając tym samym zarówno powyższy przepis, jak też przepis art. 40 starego prawa budowlanego, który mógł mieć zastosowanie dopiero po wyeliminowaniu przesłanek z art. 37 ustawy. Uzupełniając postępowanie dowodowe, Sąd stwierdził, że sporne pawilony zostały zlokalizowane w północno-zachodniej części działki Nr 669, na obszarze, który zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z okresu budowy, jak i w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy C., nie został przewidziany pod zabudowę. Według bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy tj. według planu zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy C. z dnia 18 grudnia 1986 r. północno - zachodnia część działki Nr 669 stanowiła tereny rolne, na których z uwagi na położenie na północ od rzeki H., obowiązywał zakaz zabudowy zagrodowej budownictwa fermowego, szklarniowego i innego związanego z produkcją rolną. Według zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r., północno-zachodnia część działki Nr 669 nadal stanowi tereny rolne, nie przeznaczone pod zabudowę, przy czym ustalenia planu wprowadzają zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane. Możliwość lokalizowania obiektów budowlanych służących hodowli zwierząt futerkowych stary plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał jedynie w południowo-zachodniej części działki 669 a nowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuścił utrzymanie istniejącej w południowej części działki Nr 669 zabudowy związanej z hodowlą zwierząt (na warunkach opisanych w planie), w tym futerkowych, zakładając docelowo jej przekształcenie w zabudowę zagrodową. Sąd podkreślił ponadto, że ustawa - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. stanowiła w art. 3, iż obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Sporne pawilony zostały wzniesione na obszarze nie przeznaczonym pod zabudowę zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego z okresu budowy, jak i w planie obowiązującym w dacie orzekania. Jednocześnie Sąd stwierdził również, iż Gmina C. wykazała interes prawny do kwestionowania decyzji organu nadzoru budowlanego. Z ustaleń Sądu wynikało bowiem, że Gmina C. jest użytkownikiem działki o numerze geodezyjnym 1578, sąsiadującej bezpośrednio z działką Nr 669, na której zostały zlokalizowane sporne obiekty budowlane, będącej drogą gminną. E. i S. P. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili: naruszenia prawa materialnego art. 40 w związku z art. 37 ustawy - Prawo budowlanego z dnia 24 października 1974 roku poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis dotyczący legalizacji samowoli budowlanej, a przepisy dotyczące jej likwidacji, pomimo sprzeczności takich ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 77 i 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zgodności przedmiotowej zabudowy z obowiązującymi w chwili budowy i w chwili wszczęcia procedur przez organy Nadzoru Budowlanego, planami zagospodarowania przestrzennego, które zdaniem skarżącego zezwalały na taką zabudowę, Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że z ustaleń ogólnych planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. wynikają następujące postanowienie: - adaptuje się w całości istniejącą zabudowę na terenie miasta i gminy C. -p.p 1.1, - w granicach uchwalonego planu dopuszcza się zmiany wewnętrznych granic działek o różnym sposobie użytkowania oraz zmianę funkcji mieszkalnych na usługowe i odwrotnie, z dopuszczeniem usług nie przewidzianych planem pod warunkiem utrzymania ewentualnych uciążliwości inwestycji w granicach własnej działki, - tereny rolne, łąki i pastwiska nieprzeznaczone pod zabudowę pozostają w użytkowaniu dotychczasowym. Wprowadza się zakaz zabudowy na terenach nieprzeznaczonych na cele budowlane, - wprowadza się zakaz lokalizacji i użytkowania istniejących ferm hodowlanych, w tym zwierząt futerkowych, za wyjątkiem inwestycji, których uciążliwość ogranicza się do granic własnej działki. Mając zatem na uwadze zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie skarżących, na całym terenie działki nr 669 dopuszcza się hodowlę zwierząt, tym zwierząt futerkowych i z tym związaną zabudowę. Odnosząc się do utrzymania uciążliwości w granicach własnej działki, skarżący wskazali, że zgodnie z punktem 2 pisma z dnia 30 grudnia 2003 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. stwierdził po przeprowadzeniu kontroli, iż na działce nie występują rażące zaniedbania w zakresie warunków sanitarnych i weterynaryjnych. Również Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w B. w decyzji utrzymanej w mocy przez organ II instancji nie stwierdził naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych na przedmiotowej fermie zwierząt futerkowych, w związku z czym nie było podstaw do nakazania likwidacji hodowli. Zasadnicze znacznie dla sprawy, zdaniem skarżących, ma pismo Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2001 r. , z którego wynika, że nie ma możliwości oceny faktycznej uciążliwości fermy z uwagi na to, iż nie ma przepisów normujących dopuszczalne progi uciążliwości odorowej . Podane okoliczności zdaniem skarżących wskazują jednoznacznie na to, iż inwestycja związana z przedmiotowymi pawilonami nie narusza postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwalało zdaniem skarżącego organom nadzoru budowlanego wdrożyć procedurę wynikającą z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku. Z uwagi na to, iż przedmiotowe pawilony stanowiące zadaszenie nad klatkami zwierząt i futerkowych, które to klatki znajdowały się tam wcześniej, znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę oraz nie powodują niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie ma możliwości zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 starego prawa budowlanego. Skarżący nie zgodzili się także z twierdzeniem Sądu I instancji, iż przedmiotowe wiaty zalicza się do budowli ziemnych - obiektów budowlanych o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem skarżącego fakt, iż w latach 1988/89 na działce 669 w C. nie było siedliska nie ma nic wspólnego z rozstrzygnięciem sprawy. Na dzień dzisiejszy również na tej działce nie ma siedliska, jednak plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza docelową zabudowę zagrodową. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że niezrozumiałym jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uzasadniając wyrok stwierdził: "sporne pawilony zostały zlokalizowane w północno - zachodniej części działki 669 na obszarze, który zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy C. z dniem budowy, jak i obecnie obowiązującym nie został przewidziany pod zabudowę", gdyż zdaniem skarżących, obecny plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w punkcie 1.7 istnienie przedmiotowych wiat, natomiast pkt 3 ustaleń planistycznych starego planu wprowadzał wprawdzie zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej budownictwa fermowego, szklarniowego i innego związanego z produkcją rolniczą na terenach rolnych położonych na północ od rzeki H., ale wyłącznie do granic administracyjnych miasta. W granicach administracyjnych takiego zakazu nie było, a nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa ferma, a co za tym idzie również wiaty położone są w granicach administracyjnych miasta Skarżący dodali, iż same wiaty nie powodują żadnych uciążliwości. Specyficzny zapach powodowany jest przez zwierzęta. Podkreślić należy, iż wiaty powodują jedynie zmniejszenie intensywności zapachów, gdyż zabezpieczają w pewien sposób zwierzęta, jak również ułatwiają ich hodowlę. Bez tych wiat klatki ze zwierzętami dalej będą mogły znajdować się na działce jednakowoż brak wiat w znacznym stopniu spowoduje nasilenie się zapachu, chociażby z powodu moknięcia zwierząt i ogólnego pogorszenia ich egzystencji. Zdaniem skarżących obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zmianę wewnątrz granic działek o różnym sposobie użytkowania, przeznaczają w planie nowe tereny rolne i leśne na cele budowlane w sposób nie kolidujący z otoczeniem i środowiskiem. Skarżący powołali się również na pismo Urzędu Miasta i Gminy w C. zezwalające na lokalizację fermy zwierząt futerkowych na działce 669 w C., na V klasie gruntów, która to klasa znajduje się również w północno zachodniej części działki, gdzie znajdują się wiaty. A. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej skarżących oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wadliwie sporządzona i nie w pełni odpowiada przedstawionym wymaganiom . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast pełnomocnik skarżących w petitum skargi wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego . Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył tę skargę albowiem podnoszone w jej uzasadnieniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania prowadziły wprost do wykazania uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego . Zarzut ten naruszenia prawa procesowego jak i wskazany dodatkowo zarzut naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść jednak zamierzonego skutku tj. doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego . Przede wszystkim jednak , zauważyć należy , iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu . Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu . W rozpoznawanej sprawie wobec samowoli budowlanej popełnionej w latach 1988-1989 przez E. i S. P., organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb jej legalizacji w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm. ) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. , poz. 2016 ze zm. ) . Przepis art. 40 wskazywanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi , że w wypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami , jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania jego rozbiórki właściwy organ administracji wyda inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w wyznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem . Zatem zastosowanie tej normy zależy od wykluczenia zastosowania przepisu art. 37 tej ustawy . Natomiast ten przepis prawa budowlanego stanowi , że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce gdy organ stwierdzi , że obiekt : 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zauważyć w tym miejscu należy , że istotne przy analizowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy a więc dokonywaniu jego wykładni w odniesieniu do konkretnej sprawy , jest to , że przepis ten określa sankcję administracyjną , mającą zastosowanie w razie wystąpienia określonego rodzaju naruszeń prawa , regułą jest dopuszczenie się przez inwestora samowoli budowlanej a więc wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę w sytuacji , gdy takie pozwolenie dla danego obiektu było ustawą wymagane Kolejną przesłanka orzekania na podstawie wskazanej wyżej normy art. 37 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy jest kwestia zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jest oczywiste aby dojść do przekonania , że sankcja określona w art. 37 ust. 1 pkt. 1 cytowanej ustawy ma być zastosowana , konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa obowiązującego w dacie zdarzenia i to zarówno w zakresie samowolnego prowadzenia robót budowlanych jak i pozostawania takiej inwestycji w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili jego realizacji . Są to więc przepisy prawa materialnego i prawa miejscowego obowiązujące w dacie zdarzenia . Dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądy Administracyjnego z okresu przed dniem 1 stycznia 2004 r. a więc przed wprowadzeniem reformy sądownictwa administracyjnego jak i aktualnie ( porównaj wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2005 r. niepublikowany , wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1151/05 niepublikowany , wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06 niepublikowany ) jest pogląd według , którego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decydujące znaczenie ma to czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu obowiązywał w dacie budowy . Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organy administracji wykluczając nakaz rozbiórki przedmiotowych pawilonów (wiat ) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 odniosły swoje rozważania w tym zakresie wyłącznie do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonego uchwałą Nr XXVII/244/01 Rady Miejskie w C. z dnia 27 grudnia 2001 r. czym naruszyły przepisy procedury administracyjnej wskazane w szczególności w skardze kasacyjnej jak i przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. , co stanowić powinno podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji wydanych w sprawie albowiem czasie realizacji przedmiotowych wiat obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy C. z dnia 18 grudnia 1986 r. i ustalenia co do zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym należało odnieść właśnie do tego prawa miejscowego z 1986 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazując na występujące rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. w zakresie interpretacji przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rozstrzygał w rozpoznawanej sprawie zarówno o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące aktualnie ( tj. planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 27 grudnia 2001 r. ) jak i obowiązującego w okresie budowy spornych wiat w latach 1988-1989 ( planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy C. z dnia 18 grudnia 1986 r.) – mimo ,że organy administracji wobec rozwiązań prawa miejscowego z 1986 r. nie wypowiedziały się . Tym samym Sąd I instancji poczynił w rozpoznawanej sprawie ustalenia co do sprzeczności samowolnie wykonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w chwili ich realizacji , mimo że rozważania te w okolicznościach przedmiotowej sprawy winny być zarezerwowane dla organów nadzoru budowlanego ponownie rozpoznających po uchyleniu przedmiotową sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec wskazanej wyżej wadliwości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych podjętych w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekając w tej sprawie za szeroko , nie powinien był przesądzać o zgodności czy też nie , ujawnionej samowoli budowlanej z ustaleniami prawa miejscowego z 1986 r. Niewątpliwie kwestia ta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej musi być przedmiotem wnikliwej analizy organów nadzoru budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem kwestii usytuowania w terenie przedmiotowych pawilonów ( wiat) bowiem powołane prawo miejscowe wprowadziło zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych położonych na północ od rzeki H. do granic administracyjnych miasta . Tym samym zaskarżony wyrok w rozpoznawanej sprawie mimo częściowo błędnego uzasadnienia , jako zawierający prawidłowe rozstrzygnięcie , należało pozostawić w obrocie prawnym . Zauważyć więc należy , iż w przypadku , gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , ale wyraża inna ocenę prawna , niż Sąd I instancji , to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji , jak i Sądu I instancji . Z tych przyczyn skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie , a to pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzec jak w sentencji wyroku .