VI SA/Wa 963/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego K. K., zwany dalej "skarżącym", złożył do wójta Gminy [...] wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych we wsi [...], gmina [...], ul. [...]. Wniosek skierowano do zaopiniowania Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, która postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] wniosek zaopiniowała negatywnie. Powyższe postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Stosownie zaś do art. 18 ust. 3a tej ustawy zezwolenia organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Uzasadnieniem odmowy przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego było niespełnienie przez planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych wymogów ustalonych w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy [...] oraz zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (mia-sta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W świetle § 3 ust. 1 cytowanej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r., na który powołała się Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany bliżej niż 300 m od obiektów szkolnych. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 uchwały pomiarów odległości dokonuje się wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych od głównego wejścia do placówki handlowej do głównego wejścia do obiektów wymienionych w uchwale. Według ustaleń wspomnianej komisji, dokonanych na podstawie oględzin w terenie w dniu [...] lutego 2004 r., odległość od głównego wejścia do sklepu spożywczego skarżącego do głównego wejścia do szkoły podstawowej wynosi 250 m. Zatem, w ocenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, planowany sklep nie spełnia wymagań określonych w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. Pomiarów, jak podkreślono, dokonano zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cytowanej uchwały, a więc wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych. Nie uwzględniono przy tym zarzutów skarżącego, iż wspomniane ciągi komunikacyjne przechodzą przez prywatne posesje i tym samym dokonane tam pomiary nie mogą być miarodajne na potrzeby ustalenia odległości sklepu skarżącego od budynku szkoły. Ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, iż ciągi komunikacyjne, stanowiące podstawę dla ustalenia odległości sklepu od budynku szkoły, przechodzą przez prywatne posesje. Niemniej okoliczność ta nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Podjęte zostały bowiem przez gminę, aczkolwiek nie do końca spinalizowane, zamierzenia wykupu wspomnianych posesji celem ich przeznaczenia pod drogę gminną. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionuje przyjętą przez organy administracji publicznej odległość sklepu od budynku szkolnego ustaloną po ciągu komunikacyjnym przebiegającym przez prywatne posesje. Trasa ta, jak podkreślił na rozprawie przed Sądem, przebiega przez teren około 15 działek, z których jedynie właściciele połowy z nich przekazali teren na poczet przyszłej drogi gminnej. Natomiast gdyby mierzyć odległość drogami publicznymi, usytuowanie sklepu skarżącego od budynku szkoły nie naruszałoby postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 § 1 k.p.a., stosownie do którego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W świetle powołanego art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest organem współdecydującym w kwestii udzielenia zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż wspomniane zezwolenie może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii tej komisji. Zważywszy na zakres delegacji zawartej w art. 12 ust. 2 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, upoważniającej radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, Rada Gminy w [...] była uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów, w tym szkół. Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia zgodności z prawem przyjętych w cytowanej uchwale Rady Gminy [...] oraz w utrzymanym w mocy postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] kryteriów dla ustalenia odległości punktu sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych od budynku szkolnego. Jako podstawę przyjęto w tym względzie, jak to już wyżej wskazano, ciąg komunikacyjny. Jednakże to kluczowe dla niniejszej sprawy pojęcie nie zostało ustawowo zdefiniowane. Co więcej, jest ono wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami znajdującymi się na owych ciągach komunikacyjnych. W szczególności z pojęcia "ciąg komunikacyjny" nie sposób wyprowadzić wymagań technicznych, jakim winien on odpowiadać, a także jego statusu prawnego, w tym własnościowego. Z omawianych względów, nie negując prawa Rady Gminy w [...] do ustalenia minimalnych odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, odległości te powinny być mierzone nie wzdłuż bliżej nieokreślonych ciągów komunikacyjnych, lecz osi dróg publicznych. Koresponduje to zresztą z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086) drogi Publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami cytowanej ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie. Niezależnie od powyższego trudno się zgodzić z argumentacją zawartą w postanowieniu Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., podzieloną zresztą w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że wystarczające jest tutaj przyjęcie ciągów komunikacyjnych przebiegających przez prywatne posesje, jako podstawy dla pomiaru wspomnianych odległości, skoro gmina podjęła już działania ukierunkowane na wykupienie gruntów, przez które przebiegają te ciągi, a to na potrzeby ustanowienia tam drogi gminnej. Istotne jest bowiem niezakończenie tej procedury w dacie wydania postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] lutego 2004 r. Nie można zatem wykluczyć ewentualnych sporów z właścicielami gruntów, przez które ma przebiegać planowana droga gminna, a także braku ich zgody na wykorzystywanie prywatnych nieruchomości gruntowych na potrzeby komunikacyjne. Ponadto, przyjmując pomiary odległości ustalone na nieruchomościach prywatnych, z założeniem, że po tych posesjach będą się przemieszczać potencjalni nabywcy napojów alkoholowych, gmina przypisuje sobie kompetencje do ustalania służebności drogowych, do czego nie jest uprawniona. W razie bowiem ewentualnych sporów, zwłaszcza w sytuacji gdy zajdzie potrzeba wywłaszczenia na cele publiczne nieruchomości, spory te rozstrzyga starosta (art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Reasumując, ustalone przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, działającą na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu, takich jak m.in. szkoły, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane, nie zaś przez nieruchomości należące do osób prywatnych. W tym stanie sprawy zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. podlegają uchyleniu, jako zapadłe z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy.