II OSK 842/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Małgorzata Stahl, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 15/05 w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta Ełk z dnia 28 października 2004 r. Nr XXV/223/04 w przedmiocie zarzutów do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia 28.10.2004 r. nr[...] – w przedmiocie zarzutów do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje. K. P. – właścicielka działki budowlanej nr [...], położonej w E. na osiedlu "J.", zgłosiła zarzut do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "E. – osiedle J.". Przyjęte w projekcie planu rozwiązanie powoduje, że należąca do niej nieruchomość przeznaczona została pod pas drogowy. Jest to jednoznaczne z pozbawieniem jej możliwości korzystania z działki w dotychczasowy sposób. Uchwałą z dnia 27.10.2003 r. nr [...] Rada Miasta E. odrzuciła zarzut dotyczący przeznaczenia części nieruchomości położonej przy ul. J. pod pas drogowy drogi [...] (ul. J). W związku z wniesioną przez K. P. skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7.09.2004 r. stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu wyroku wskazano na niepełne ustalenia faktyczne i prawne przytoczone w uchwale. Zwrócono również uwagę na to, iż rada winna uwzględnić "aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej". Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Rada Miasta E. uchwałą nr [...] z dnia 28.10.2004 r. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła zarzut K. P. w części dotyczącej przeznaczenia części jej nieruchomości pod pas drogowy ulicy J., co skutkuje wyburzeniem istniejącego budynku mieszkalnego, natomiast uwzględniła zarzut w części dotyczącej możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. jako terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Wyjaśniono, że zakres uwzględnienia zarzutu dotyczy części działki, która jest zbędna na poszerzenie pasa drogowego ulicy i włączona zostanie w granice kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem 14MN, w celu umożliwienia na niej realizacji budynku mieszkalnego. Obecne zagospodarowanie działki K. P. zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zrealizowana na tym odcinku ulica J. wraz z sąsiadującą zabudową nie pozwala na zmianę jej przebiegu w sposób, który umożliwiałby pozostawienie nieruchomości skarżącej w dotychczasowym sposobie użytkowania. Zmiana przebiegu jezdni i chodników nie jest możliwa z uwagi na istniejącą zabudowę wzdłuż całego pasa drogowego, dostosowaną do układu przewidzianego w obowiązującym planie zagospodarowania. Wyłączenie części działki nr [...] do kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem 14MN umożliwi skarżącej wzniesienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o standardzie zbliżonym do budynku istniejącego. Nadto organ umożliwi jej użytkowanie istniejącego budynku przez okres 2 lat od nabycia od niej części nieruchomości pod pas drogowy. W złożonej na tę uchwalę skardze do sądu podniesiono, że widoczność na skrzyżowaniu dla ruchu samochodowego jest wystarczająca, zaś stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały nie zostały poparte specjalistyczną analizą. Wskazano też, że sporne skrzyżowanie może zostać zaopatrzone w lustro, co załatwi sprawę złej widoczności. Oddalając ww. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom skargi uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały jest wyczerpujące. Rada Gminy wskazała też przekonywujące powody przeznaczenia części działki skarżącej pod pas drogowy. Rada Gminy dokonała też oceny sytuacji, biorąc pod uwagę zarówno naruszenie interesu prawnego skarżącej, jak i skonfrontowała to naruszenie z wymogami art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto sąd podkreślił, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego dostosowane zostały do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2.03.1999 r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej K. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, podniosła zarzut naruszenia: 1) Artykułu 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskutek nieuwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz możliwości zmiany projektu planu na mniej uciążliwy. Naruszenie zasady równości stron; 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji z dnia 2.04.1997 r. poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej oraz proporcjonalności ingerencji w to prawo; 3) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez brak wnikliwego i starannego wykazania przesłanek uniemożliwiających ingerencję w prawo własności skarżącej; 4) art. 64 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie potrzeby ochrony interesu obywatela; 5) art. 2 Konstytucji – zasady równości poprzez nieuwzględnienie, iż jedna z głównych ulic miasta ul. K. posiada chodnik o szer. 1,20 m, podczas gdy chodnik wzdłuż nieruchomości skarżącej miałby mieć szerokość 1,70 m; 6) art. 140 Kodeksu cywilnego – poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności; 7) art. 1 ust. 2 pkt 5 – ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskutek nieuwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności skarżącej; 8) art. 18 ust. 2 pkt 1 – cyt. wyżej ustawy wskutek uznania, iż spełnione zostały wymogi zawarte w tym przepisie, mimo że ogłoszenie o wyłożeniu planu zostało zamieszczone w gazecie regionalnej (Gazeta W.), a nie miejscowej (R.); 9) art. 24 u.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że uzasadnienie uchwały nie spełniało warunków uzasadnienia; 10) art. 153 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek nieuwzględnienia przez sąd, iż organ gminy nie dostosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 7.09.2004 r.; 11) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek nieprawidłowego rozpatrzenie przez sąd zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 12) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej wskutek nieuwzględnienia możliwości zastosowania odstępstw, co dopuszczają przepisy § 7 ust. 1, § 8 ust. 4 i § 10 oraz § 43 ust. 2 i ust. 3; 13) a także naruszenie § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia poprzez nierozważenie przepisów tego rozporządzenia w aspekcie prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Rola sądu kasacyjnego ogranicza się zatem do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca przede wszystkim wskazała na naruszenie przez sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2, 21 i 31 ust. 3 oraz 64 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 3 ustawy - o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2.03.1999 r., a nadto art. 153 i 134 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zarzut skargi kasacyjnej winien nie tylko wskazywać naruszony przez sąd przepis prawa, ale także określać w jaki sposób został on naruszony. W przypadku oparcia kasacji na naruszeniu przepisu prawa materialnego, w skardze winno zostać podane czy naruszenie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię danego przepisu, czy też wobec zastosowania go w niewłaściwy sposób, czy też niezastosowania. W przypadku wskazania jako podstawy kasacji naruszenia przepisów postępowania, kasacja winna natomiast wskazywać, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają ww. wymogów. Przede wszystkim przytaczając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wnoszący skargę nie wskazał sposobu w jaki one zostały naruszone. Nie określił czy w danym przypadku mamy do czynienia z błędną ich wykładnią, czy też niewłaściwym zastosowaniem bądź niezastosowaniem. Nie jest rolą sądu kasacyjnego konkretyzowanie zarzutów lub stawianie hipotez co do tego, w jaki sposób wskazany przepis został naruszony. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się wskazywać na to, iż wnoszący skargę kasacyjną naruszenie prawa materialnego upatruje w niezastosowaniu przez sąd przepisów wymienionych wyżej aktów prawnych. Odnosząc się zatem do naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 2, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c., należy stwierdzić, że zarzuty te są nieusprawiedliwione. Wymienione wyżej przepisy dotyczą ochrony prawa własności. Zauważyć jednak należy, że każdy z nich przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa "w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę". Tak więc, mimo iż prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji), to nie jest ono prawem bezwzględnym, skoro w określonych sytuacjach może ono podlegać ograniczeniom. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności i praw – w tym prawa własności – mogą być ustanawiane jedynie wówczas, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Muszą one pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów. Ograniczenia te ponadto dokonywane mogą być wyłącznie przepisami o randze ustawowej. Takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniają one gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady gospodarowania określonym terenem, co w konsekwencji powoduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. W związku z koniecznością poszerzenia pasa drogowego – co gmina w sposób przekonywujący uzasadniła – istotnie zachodziła potrzeba ograniczenia prawa własności skarżącej. Podzielić także należy stanowisko sądu, iż ograniczenia te wprowadzone zostały w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Zważywszy więc na przytoczone w uzasadnieniu uchwały argumenty dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym terenie, należy przyjąć, iż nie nadużyła ona w nin. sprawie przysługującego jej władztwa planistycznego. Tak więc, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd właściwie ocenił przedstawione mu przez Radę Gminy materiały, a także jej stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez sąd art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 134 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzające się do błędnego uznania przez sąd, iż spełnione zostały wymogi zawarte w ww. przepisach. Zamieszczenie ogłoszenia o wyłożeniu planu w gazecie regionalnej spełnia wymóg zawarty w art. 18 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Brak jest również podstaw do kwestionowania uzasadnienia kontrolowanej uchwały. W wyczerpujący sposób przedstawia ona powody, dla których nie został uwzględniony wniesiony przez skarżącą zarzut. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2.03.1999 r. Podzielić należy stanowisko sądu, że w warunkach niniejszej sprawy nieskorzystanie z możliwości zastosowania odstępstw przewidzianych w tym rozporządzeniu nie można uznać za naruszenie prawa. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym podejmowanie tego rodzaju decyzji, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, byłoby ryzykowne. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.