II OSK 779/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Bożena Walentynowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pułtusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/04 w sprawie ze skargi Gminy Pułtusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 października 2004 r. Nr LEX.I.0911-1/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/04 po rozpoznaniu skargi Gminy Pułtusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 października 2004 r. Nr LEX.1.0911-1/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 21 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność przepisu ( 3 uchwały Rady Miejskiej w Pułtusku z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie podjęcia działań zmierzających do wyłączenia z granic Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego terenu Gminy Pułtusk oraz w sprawie przedłożonego opracowania I Etapu Planu Ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że pismem z dnia 28 maja 2004 r. Zarząd Parku zwrócił się do Gminy Pułtusk "o zgłoszenie wniosków i uwag" do I etapu prac nad planem ochrony Parku, natomiast ( 3 uchwały nie znajduje podstawy prawnej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Pułtusk twierdząc, że w ( 3 uchwały z dnia 27 sierpnia 2004 r. Rada Miejska w Pułtusku wyraziła swoje negatywne stanowisko opiniując przedłożone opracowanie Planu Ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej Gminy Pułtusk. Materiały przesłane Gminie Rada Miejska potraktowała za część projektu planu, który podlega zaopiniowaniu zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880/ dyrektor parku krajobrazowego lub zespołu parków sporządza projekt planu ochrony, który wymaga zaopiniowania przez właściwą miejscowo radę gminy. W piśmie z dnia 28 maja 2004 r. Dyrektor Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego w związku z zakończeniem I etapu prac nad planem ochrony tego parku, zwrócił się z prośbą o zgłoszenie wniosków i uwag, zaś odpowiadając na to pismo Rada Miejska w Pułtusku podjęła uchwałę z dnia 27 sierpnia 2004 r. wyrażając w ( 1 i 2 negatywne stanowisko co do dalszego utrzymywania Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego wnosząc o wyłączenie z granic tego Parku obszarów obejmujących teren Gminy Pułtusk, co ma pozwolić na pełniejsze wykorzystanie walorów rekreacyjnych, tworzenie harmonijnych form zagospodarowania, rozwój budownictwa pensjonatowego w strefie nadrzecznej i usług turystycznych zaś dodatkowo w ( 3 w związku ze stanowiskiem wyrażonym w ( 1 i 2 Rada negatywnie zaopiniowała w części dotyczącej Gminy Pułtusk przedłożone opracowanie I etapu Planu Ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. W ocenie Sądu przepis ( 3 został podjęty bez podstawy prawnej a zatem uchwała w tej części jest dotknięta wadą nieważności. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody zaopiniowaniu podlega "projekt planu", gdy tymczasem do zgłoszenia uwag i wniosków zostały przekazane materiały dotyczące I etapu prac. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Pułtusk reprezentowana przez radcę prawnego S. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj, art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Rada Miejska "odniosła się w sposób ogólny negatywnie do przedłożonego jej opracowania" I etapu Planu Ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, gdyż nie była zainteresowana dalszym istnieniem tego Parku na terenie Gminy Pułtusk. Uznała więc dokonywanie dalszych uzgodnień w odniesieniu do przedłożonych materiałów za niecelowe. Nie można więc przyjąć, że naruszyła prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie twierdząc w uzasadnieniu, że ( 3 przedmiotowej uchwały nie ma związku z treścią ( 1 i ( 2 tej uchwały, które dotyczą I etapu prac nad planem ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera szczegółowego trybu dokonywania uzgodnień, lecz bezspornie dotyczy już przygotowanego projektu planu ochrony a nie innego dokumentu. Wyrażenie w ( 1 i ( 2 uchwały braku zainteresowania dalszym istnieniem Parku w ocenie Wojewody nie stanowiło żadnych przeszkód do zgłoszenia uwag i wniosków do projektu I etapu prac nad planem ochrony. Tryb postępowania w zakresie likwidacji lub zmniejszenia obszaru Parku określa szczegółowo art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawę skargi kasacyjnej stanowiło naruszenie prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ten przepis został powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w związku z tym, że powołując się na ten przepis Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność ( 3 uchwały Rady Miejskiej w Pułtusku nr XXII/248/2004 z dnia 27 sierpnia 20004 r. w sprawie podjęcia działań zmierzających do wyłączenia z granic Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego terenu Gminy Pułtusk oraz przedłożonego opracowania I etapu Planu Ochrony Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Otóż w pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż Wojewoda Mazowiecki w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym powołuje się na to, że Zarząd Parku pismem z dnia 28 maja 2004 r. zwrócił się do Gminy Pułtusk o zgłoszenie wniosków i uwag do przesłanych materiałów dotyczących I etapu prac nad planem ochrony Parku w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy przepis ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi podstawę prawną do opiniowania przez radę gminy projektu planu ochrony parku. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 dotyczy natomiast zupełnie innego rodzaju współdziałania między organami, bowiem uzgodnienia ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej, zagospodarowania turystycznego, sposobu użytkowania gruntów, eliminacji lub ograniczania zagrożeń zewnętrznych oraz ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 28 maja 2004 r. nie wynika w jakim trybie Zarząd Parku zwraca się o zgłoszenie uwag i wniosków, treść tego pisma wskazuje raczej na to, że organ jakim jest Zarząd Parku oczekuje raczej stanowiska Gminy Pułtusk w trybie roboczym, a nie w trybie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis normuje obowiązki w zakresie współdziałania organów dotyczącego sporządzonego już projektu planu ochrony parku kierowanego do zaopiniowania przez właściwe rady gmin. Wojewoda Mazowiecki zarówno w zaskarżonym do sądu administracyjnego rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną zaprezentował pogląd, że ( 1 i ( 2 przedmiotowej uchwały, których treść stanowi wyraz woli Rady Gminy Pułtusk wyłączenia jej terenu z Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego są zgodnie z prawem, podkreślając w odpowiedzi na skargę, iż korespondują one z treścią art. 16 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie w ocenie Wojewody ( 3 uchwały, w którym stwierdza się, iż w związku ze stanowiskiem wyrażonym w ( 1 i ( 2 uchwały Rada Gminy negatywnie opiniuje w części dotyczącej Gminy Pułtusk, przedłożone opracowanie, bowiem przyjęcie planu ochrony Parku kolidowałoby z przyjętym uchwałą tej Rady studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pułtusk, pozostaje w takiej sprzeczności z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, iż konieczne było stwierdzenie nieważności w tym zakresie przedmiotowej uchwały. Wojewoda zauważa też, w odpowiedzi na skargę, że "nie było żadnych przeszkód do zgłoszenia uwag i wniosków" w związku z materiałami przedłożonymi przez Zarząd Parku, gdyż art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera szczegółowego trybu dokonywania uzgodnienia, pomimo że jest bezsporne, iż dotyczy przygotowanego projektu planu ochrony. Takie stanowisko Wojewody Mazowieckiego należy uznać za całkowicie dowolne. Z jednej strony organ ten uważa, iż możliwe było podjęcie przedmiotowej uchwały w zakresie ( 1 i ( 2 jak też wyrażenie stanowiska /zgłoszenie uwag i wniosków/ w ( 3 natomiast w sytuacji, gdy Rada Gminy Pułtusk w nim jako jedyną uwagę przekazuje swoje negatywne stanowisko do nadesłanego opracowania, bowiem stara się o wyłączenie terenu tej Gminy z obszaru Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, to za konieczne uznaje się stwierdzenie nieważności tego paragrafu. Wbrew temu zaś, co twierdzi Wojewoda Mazowiecki, ( 3 w pełni koresponduje z treścią paragrafów poprzednich, stanowi ich kontynuację i uzupełnienie, jak to zresztą słusznie podkreśla się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowiący podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, zaś o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru /wojewoda/ w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W myśl art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, co oznacza, że podstawę wyeliminowania uchwały może stanowić tylko stwierdzenie, że narusza ona prawo w sposób istotny. Jeżeli więc Wojewoda Mazowiecki uznaje, że ( 1 i ( 2 uchwały są zgodne z prawem, zaś stanowiący ich ogólne podsumowanie /uzupełnienie/ ( 3 uchwały wydanej nie w związku z przekazaniem projektu planu ochrony parku w trybie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, lecz w ramach "roboczego" współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej, jest sprzeczny z tym przepisem, niewątpliwie działa w sposób dowolny, przekraczając uprawnienia nadzorcze określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Akceptujący takie rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzający w ślad za tym rozstrzygnięciem, że zaskarżony ( 3 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, został podjęty z naruszeniem tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa.