II OSK 1099/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 334/04 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tunelu foliowego uchyla zaskarżony wyrok i uchyla decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 334/04 oddalił skargę S. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tunelu foliowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nakazał T. i S. M. rozbiórkę tunelu foliowego zlokalizowanego na działce nr 35 w Wi., wzdłuż granicy z działką nr 36 stanowiącą współwłasność A. W. W uzasadnieniu wskazano, że w/w tunel wykonano bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zobowiązani do wykonania rozbiórki nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 1 października 2003 r., a określonego w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wobec czego należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 4 powołanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M., powołując się na stanowisko Kierownika Urzędu Rejonowego w W. stwierdził, iż tunel foliowy znajdujący się na jego działce nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym postępowanie prowadzone w sprawie legalności tego tunelu jest bezprzedmiotowe. Wskazał ponadto, że skoro przedmiotowy tunel raz już był przedmiotem postępowania administracyjnego, to przy niezmienionym stanie faktycznym, nie może w stosunku do niego toczyć się drugie postępowanie. Podniósł także, iż wstrzymanie postanowieniem z dnia 1 października 2003 r. robót budowlanych, wobec zakończenia tych robót w 1997 r., pozbawione jest sensu. Również nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów nie ma, w ocenie skarżącego, pokrycia w obowiązujących przepisach. Po rozpoznaniu tego odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, stwierdził, iż tunel foliowy nie jest wymieniony ani w art. 29 Prawa budowlanego, ani w art. 30 tej ustawy, tzn., że nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie podlega obowiązkowi dokonania zgłoszenia, a co za tym idzie na jego budowę inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro inwestor wybudował przedmiotowy obiekt bez pozwolenia na budowę, to jest on samowolą budowlaną i obligatoryjnie podlega sankcji określonej w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego w trybie ust. 2 i 3 powołanego artykułu nakazano inwestorowi przedłożenie stosownych dokumentów w wyznaczonym terminie. Po jego bezskutecznym upływie organ I instancji, stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki przedmiotowego tunelu foliowego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organ I instancji przed wydaniem nakazu rozbiórki nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, a nie wstrzymywał robót budowlanych. W uzasadnieniu podkreślono też, że w niniejszej sprawie nie wydano żadnej rozstrzygającej decyzji administracyjnej, zatem sprawa ta nie jest przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi S. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podniósł, że tunel foliowy nie spełnia warunków koniecznych do uznania go za obiekt budowlany. Nie zgodził się również z twierdzeniem, iż sprawa nie jest przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia, bowiem w piśmie z dnia 8 maja 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. stwierdził, iż tunel nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i tym samym nie podlega właściwości organu nadzoru budowlanego, co potwierdził również w piśmie z dnia 10 kwietnia 1998 r. Główny Architekt byłego województwa s. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) oddalił ją . W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że realizacja tunelu foliowego miała miejsce w kwietniu 1997 r. Stosownie do treści art. 28 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Przez roboty budowlane rozumieć należy m. in. budowę oraz prace polegające na montażu obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że skoro stosownie do art. 3 pkt 5 powołanej ustawy obiektem budowlanym jest również tymczasowy obiekt budowlany, nie połączony trwale z gruntem, jak m. in. przykrycia namiotowe, to również tunel foliowy o powierzchni przekraczającej 210 m kw., posiadający konstrukcję pozwalająca na zamontowanie na dwóch bokach ścian ze szkła mocowanego w ramie wykonanej z metalowego kątownika, odpowiada kwalifikacji tego obiektu. Zatem obiekt taki wymagał pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji odmienna interpretacja przepisów Prawa budowlanego dokonana przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (pismo z dnia 5 grudnia 2002 r.) oraz przez Urząd Wojewódzki w S. (pismo z dnia 10 kwietnia 1998 r.), miała miejsce pod rządami zmienionego z dniem 24 grudnia 1997 r. art. 29 Prawa budowlanego, gdzie w ust. 1 pkt 5a zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowe obiekty budowlane, nie połączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sytuacji zaniechania przez skarżącego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę w dniu 1 października 2003 r. nałożyły na małżonków M. obowiązki określone w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , których zakres interpretacyjny nie budził wątpliwości . Skoro skarżący nie wykonali nałożonego postanowieniem z dnia 1 października 2003 r. obowiązku określonego treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, to w sprawie zaszły pełne podstawy do podjęcia przez organy orzekające rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy. S. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej interpretacji art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) poprzez uznanie, że tunel foliowy jest obiektem budowlanym w związku z czym inwestor ma obowiązek uzyskać pozwolenie na jego budowę. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej podkreślił , że zaskarżone orzeczenie narusza, jego zdaniem, obowiązujący porządek prawny, zasady współżycia społecznego oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich obywateli wobec prawa, jak też zasadę nie działania prawa wstecz. Stwierdził, że tunel foliowy będący przedmiotem niniejszego postępowania został postawiony w kwietniu 1997 r., co pod rządami obowiązujących wówczas przepisów Prawa budowlanego nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę jak również innych niezbędnych zezwoleń, bowiem obiekt ten nie był trwale związany z gruntem (brak fundamentów), nie posiadał żadnych urządzeń i instalacji a konstrukcja przykryta była jedynie folią. Skarżący ponownie powołał się na stanowisko Urzędu Wojewódzkiego w S. i Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, podkreślając jednocześnie, iż organy te dokonując takiej interpretacji brały pod uwagę stan prawny obowiązujący w kwietniu 1997 r. Natomiast twierdzenie Sądu I instancji, że interpretacja ta powstała pod rządami zmienionego w dniu 24 grudnia 1997 r. art. 29 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. W ocenie skarżącego nakładanie na niego obowiązku rozbiórki tunelu foliowego w chwili obecnej w sposób niezwykle jaskrawy narusza zasadę nie działania prawa wstecz. Skarżący podniósł ponadto, iż w przedmiotowej sprawie została też naruszona zasada równego traktowania obywateli przez organy administracji i zasada równości wobec prawa, bowiem na terenie Powiatu W. jest wiele identycznych tuneli foliowych, na które organy administracji nie wymagają pozwolenia na budowę. Powyższe, zdaniem skarżącego narusza jednocześnie zasady współżycia społecznego. Autor skargi kasacyjnej ponownie wskazał również, że przedmiotowy tunel foliowy był już przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem w jego ocenie nastąpiło tu naruszenie powagi rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania L. W. zaprzeczyła, jakoby w sprawie tunelu foliowego, o którym mowa w przedmiotowej sprawie, wydano decyzję administracyjną generalnie domagając się jej oddalenia . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawia konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom a zarzuty błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poprzez uznanie, że tunel foliowy jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę zasługuje na uwzględnienie . Przede wszystkim zauważyć należy , iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości . Przedmiotowy tunel foliowy o wymiarach 6,90 X 30,5 m i wysokości 2,75 m ( krótsze ściany wykonano ze szkła na konstrukcji metalowego kątownika) ustawiony został w kwietniu 1997 r. i nie został trwale związany z gruntem zaś strona nie uzyskała na jego montaż stosownego pozwolenia. Zatem problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia jaki charakter posiada tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem , a co za tym idzie, czy jego ustawienie oraz montaż wymagało pozwolenia na budowę w okresie jego realizacji . W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartej w motywach zaskarżonego wyroku potwierdzającego stanowisko organów nadzoru budowlanego tunel foliowy nie powiązany trwale z gruntem jest budowlą o jakiej mowa w art. 3 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane również jest obiektem budowlanym a w konsekwencji tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 5 omawianej ustawy Prawa budowlanego a taki obiekt w kwietniu 1997 r. wymagał pozwolenia na budowę . Jednakże z poglądem tym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można się zgodzić . Jak wynika z orzecznictwa administracyjnego inwestycja w postaci foliowego tunelu połączonego trwale z gruntem odpowiada pojęciu obiektu tymczasowego i wymaga pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych -( porównaj wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2000 r. sygn. akt IV 2178/97 - niepublikowany) . Natomiast przedmiotowy obiekt objęty nakazem rozbiórki jest tunelem foliowym nie połączonym trwale z gruntem nie posiadając przy tym jakichkolwiek instalacji . Definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury . Zgodnie z art. 3 pkt. 1 omawianej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami (pkt a) , budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ( pkt b ) oraz obiekt małej architektury ( pkt. c). Zakres pojęcia obiekt budowlany można też wyprowadzić w sposób pośredni z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane . Niewątpliwie tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. , nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury zdefiniowanych w art. 3 pkt 4 tej ustawy. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można go również zaliczyć do pojęcia budowli, którą definiuje art. 3 pkt 3 powołanej ustawy . Pojęcie budowli należy odczytywać łącznie z tym zamieszczonym w art. 3 pkt. 1 lit. b. , a wynika z niego co już wyżej wskazano , że jeżeli w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym to należy ją rozumieć jako budowlę stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami . Zatem nie każdy tunel foliowy jest obiektem budowlanym , nie będąc również budowlą a w konsekwencji także nie będzie jak uznał to Sąd I instancji , tymczasowym obiektem budowlanym . Podstawowe znaczenie będą miały zatem rozwiązania konstrukcyjne zastosowane na gruncie zaś te zastosowane w rozpoznawanej sprawie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie stanowiska , że przedmiotowy tunel foliowy nie jest obiektem budowlanym podlegającym regulacji Prawa budowlanego . Wbrew stanowisku Sądu I instancji zatem nie można go uznać za tymczasowy obiekt budowlany . Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornego tunelu, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Pojedynczy tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem służący do sezonowego wykorzystania jest zwykłym urządzeniem rolniczym i nie może być traktowany jako przekrycie namiotowe o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Przekrycie namiotowe o jakim mowa w tym przepisie dotyczy przekrycia wielości urządzeń a nie pojedynczego namiotu . Niewątpliwie wyliczenie zamieszczone w art. 3 pkt. 3 ustawy dotyczące pojęcia budowli oraz to w art. 3 pkt.5 Prawa budowlanego na określenie tymczasowego obiektu budowlanego omawianej ustawy wprawdzie nie jest pełne lecz nie można nim obejmować w sposób dowolny każdego urządzenia nie połączonego trwale z gruntem . Natomiast zauważyć należy , iż sezonowość namiotu foliowego takiego jak w rozpoznawanej sprawie i jego demontaż w okresie zimowym sprawia , że posadowione w ziemi elementy mocujące przedmiotowy namiot nie mogą przecież stanowić tymczasowego obiektu budowlanego . Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania za tymczasowy obiekt budowlany nawet folii ułożonej na pojedynczej grządce w celu przyśpieszenia wegetacji warzyw . Dlatego też należy dojść do wniosku, że tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem nie posiadający jakichkolwiek instalacji nie odpowiadając pojęciu budowli nie można być uznany za tymczasowy obiekt budowlany o jakim mowa w art.3 pkt. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. a zatem w dacie ustawienia spornego tunelu tj. kwietniu 1997 r. jak i aktualnie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia . Skoro montaż na działce siedliskowej urządzenia integralnie związanego z produkcją rolną w kwietniu 1997 r., nie wymagał co do zasady pozwolenia na budowę jak też zgłoszenia to należy przyjąć , że w okolicznościach tej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Natomiast przepis art. 29 i 30 omawianej ustawy określał przypadki , w których pozwolenie na budowę nie było wymagane a w jakich sytuacjach należało dokonać zgłoszenia właściwemu organowi .Tym samym obowiązek posiadania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi, wynika z brzmienia art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Na gruncie powołanych przepisów w chwili realizacji spornego obiektu ( tj kwiecień 1997 r. ) przyjąć zatem należy, że przedmiotowy tunel foliowy nie związany trwale z gruntem jako obiekt niezdefiniowany w w/w przepisach nie wymagał w okolicznościach tej sprawy uzyskania pozwolenia na jego budowę jak też dokonania zgłoszenia . Przy pojęciach niedookreślonych (niezdefionowanych ) takich jak budowla , tymczasowy obiekt budowlany niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca prowadząca do przypisywania każdemu urządzeniu nie trwale połączonemu z gruntem cech budowli . Nie było tym samym podstaw do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust..2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 – przez organy nadzoru budowlanego . Nie wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 1 października 2003 r. Nr 81/01 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nie mogło tym samym skutecznie doprowadzić do nakazanie rozbiórki tego tunelu . Zgodnie z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , jeżeli w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę . Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie i dlatego też należało uchylić zaskarżony wyrok i jednocześnie uchylić zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] i poprzedzająca ja decyzję organu I instancji Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzec jak w sentencji wyroku