II OSK 1254/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1315/04 w sprawie ze skargi Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu M. K. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej złożył dnia 16 stycznia 2004 r. na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. Nr 2, poz. 5 z późn. zm., powoływana dalej jako ustawa o paszportach) do Wojewody Lubelskiego wniosek o unieważnienie paszportu M. K., który dopuścił się przestępstwa karnego skargowego z art. 86 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, narażając Skarb Państwa na znaczne w ocenie organu straty. Wobec powyższego organ celny wszczął wobec wymienionej osoby postępowanie karno-skarbowe, wystawiając mandaty karne kredytowane. Organ wskazał, że wobec nieuiszczenia należności w terminie, przeciwko dłużnikowi prowadzone jest postępowanie wykonawcze dotyczące nałożonych grzywien przy zastosowaniu środków egzekucyjnych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ celny podniósł, że posiadanie przez dłużnika prawo do posługiwania się paszportem będzie stanowić sposobność do dalszego narażania Skarbu Państwa na straty, a pozbawienie go tego prawa będzie co prawda stanowić istotną dolegliwość, ale unieważnienie paszportu umożliwi wyegzekwowanie prawa i będzie chronić interesy Skarbu Państwa. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wskazał również na okoliczność wejścia w życie z dniem 1 września 2003 r. ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302). Ustawa ta rozszerzyła zakres kompetencji izb celnych w zakresie prowadzonych postępowań egzekucyjnych, z czego wynika zdaniem organu skuteczna legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu na mocy art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił unieważnienia paszportu na wniosek Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej. Organ podkreślił, iż nie kwestionuje, iż na mocy art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach jest związany wnioskiem o unieważnienie paszportu. Wskazał jednak, że jedną z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest konieczność toczenia się postępowania wykonawczego wobec posiadacza paszportu przed organem wnioskującym. Wojewoda uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w powołanych przepisach ustawy o paszportach, ponieważ organ paszportowy unieważnia paszport jedynie na wniosek organu prowadzącego postępowanie przeciw posiadaczowi paszportu, a nie na wniosek organu będącego wierzycielem należności, nawet jeśli prowadzi on postępowanie egzekucyjne. Odmawiając unieważnienia paszportu organ administracyjny I instancji wskazał, że pomimo zmian w obowiązujących przepisach, polegających na rozszerzeniu kompetencji izb celnych, Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej nie jest uprawniony do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu w trybie przewidzianym w ustawie o paszportach. Na decyzję organu I instancji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, wnosząc o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i unieważnienie paszportu lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie jest on organem wykonawczym – "gospodarzem sprawy" i do niego należy ocena czy dla dobra toczącego się postępowania skorzystać z możliwości wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Organ administracyjny II instancji – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając pogląd Wojewody Lubelskiego, iż postępowanie karno-skarbowe wobec posiadacza paszportu M. K. zakończyło się z chwilą wystawienia mandatów karnych skarbowych, a związku z tym nie jest uzasadnione twierdzenie, że izba celna w dalszym ciągu prowadzi postępowanie wykonawcze w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że izba celna jest wierzycielem należności wynikających z wystawionych mandatów. Zgodnie z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, paszport unieważnia się tylko na wniosek organu, który prowadzi sprawę przeciw osobie – posiadaczowi paszportu, a nie na wniosek organu będącego wierzycielem należności wobec osoby dysponującej paszportem. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o unieważnienie paszportu. Powołując się na art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1253, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.), zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Skarżący podniósł, iż jest on organem prowadzącym postępowanie wykonawcze w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach w zawiązku z art. 187 § 2 Kks, ponieważ prowadzi on egzekucje należności wynikających z wystawionych w sprawie mandatów karnych zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Sąd I instancji oddalił skargę, ponieważ w jego ocenie Dyrektor Izby Celnej w niniejszej sprawie nie dysponował legitymacją skargową w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też, że taka legitymacja nie wynika ze szczególnego przepisu zawartego w jakiejkolwiek innej regulacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Skarżący nie był stroną w przedmiotowej sprawie. Przymiotu tego nie można wywodzić z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, ponieważ wynika z niego li tylko, iż złożenie wniosku przez wskazany w nim organ jest niezbędnym warunkiem zaistnienia materialnoprawnej podstawy odmowy wydania paszportu, względnie unieważnienia paszportu osobie, przeciwko której toczy się prowadzone przez ten organ postępowanie. Sąd podkreślił, że z powołanych przypisów nie wynika, że organ wnioskujący zyskuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa prowadzonym na skutek wniesienia wniosku. Sam fakt traktowania przez organ paszportowy organu wnioskującego jako strony w postępowaniu administracyjnym nie przydaje jej takiego przymiotu. W związku z tym, że sąd odmówił legitymacji skargowej skarżącemu, nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 50 ustawy - P.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr. 90, poz. 557 z późn. zm.) i art. 179 § 6, art. 187 § 2 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. Nr 83, poz. 930 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Dyrektor Izby Celnej będący organem postępowania wykonawczego w zakresie wykonywania orzeczeń w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe nie posiada legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony, 2) naruszenie prawa materialnego: art. 10 ust.1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach poprzez ich niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, jak też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Na mocy przepisu art. 174 ustawy – P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w części dotyczącej zarzutów prawa procesowego zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 50 ustawy P.p.s.a., nie precyzując czy w istocie chodziło o naruszenie przepisu § 1 lub § 2, co niewątpliwie utrudnia sądowi kasacyjnemu precyzyjne ustalenie granic skargi kasacyjnej. Skarżący jest bowiem zobowiązany wskazać, które przepisy ustawy, oznaczone numerem, paragrafem, ustępem czy inną jednostką redakcyjną zostały naruszone, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania się, który w istocie przepis wnoszący skargę kasacyjną miał na uwadze przy formułowaniu zarzutu (por. w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, np. orzeczenia Sądu Najwyższego: postanowienie z 11 marca 1997 r., sygn. III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 oraz postanowienie z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Art. 50 § 1 wskazanej wyżej ustawy stanowi, iż "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". W § 2 stanowi się, iż "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Przepis art. 50 zawiera zatem dwie odrębne od siebie podstawy legitymacji skargowej (czynnej) przed sądem administracyjnym. W szczególności trzeba wskazać, iż okoliczność brania udziału w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w § 1 dotyczy jedynie organizacji społecznej. Egzemplifikacją zaś rozwiązania z § 2 jest szereg przepisów szczególnych, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwa, art. 20 ust.1 i art. 26 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 z późn. zm.), czy tez art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarskich weterynaryjnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 8, poz. 27 z późn. zm.). Przesłankami o charakterze materialnoprawnym nie jest jedynie ograniczona przed sądami administracyjnymi legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Podmioty te mają uprawnienie do składania skarg w sprawach dotyczących interesów innych osób (podmiotów podobnych), a jedyną podstawa ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer Polska / Zakamycze, wyd. 2, Warszawa-Kraków 2006, s. 129). W związku z art. 50 P.p.s.a. w zarzucie naruszenia przepisów postępowania Skarżący powołał szereg przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu wynika z nich, iż Dyrektor Izby Celnej jest w istocie organem prowadzącym postępowanie wykonawcze w sprawie karnej skarbowej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach, okoliczność ta nie przemawia jednak za przyjęciem, iż podmiot ten jest stroną wszczętego wnioskiem postępowania o unieważnienie paszportu. Trzeba bowiem podnieść, że z momentem wniesienia wniosku o unieważnienie paszportu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach przez jeden z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu, po stronie organu paszportowego materializuje się jedynie obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia paszportu, w tym zbadania czy w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające unieważnienie dokumentu. Tak wszczęte postępowanie toczy się przed organem paszportowym a jego stroną jest posiadacz paszportu, do którego powinna zostać skierowana decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu, w niniejszym składzie, organ prowadzący postępowanie wykonawcze w sprawie karnej skarbowej przez sam fakt uprawnienia go przez przepis szczególny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie paszportu do organu paszportowego, nie nabywa statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny w rozumieniu tego ostatniego przepisu musi być ustanowiony przepisem prawa materialnego oraz mieć charakter indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami przepisu prawa materialnego, jak tez musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (por. B.Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, wyd. 8, Warszawa 2006, str. 226, 230; zob. też postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r., sygn. II SA 789/84, niepubl.). Statusu organu wykonawczego w postępowaniu o unieważnienie paszportu, o którym mowa w pkt 3 art. 6 ustawy o paszportach nie można określać w oderwaniu od innych podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o unieważnienie paszportu, określonych w pkt 1 i pkt 2 (sądu prowadzącego postępowanie karne lub cywilne przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie paszportu, względnie posiadającej już paszport oraz Prokuratora Generalnego). Ten ostatni podmiot ma legitymację do występowania w charakterze strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie odrębnych przepisów prawa. Problematyczne byłoby wysnuwanie z całości ust. 1 art. 6 ustawy paszportach argumentu za traktowaniem tychże podmiotów, tylko na tej podstawie jako stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Problematyczne byłoby chociażby przyporządkowanie takiego charakteru sądowi, o którym mowa w pkt. 1 art. 6. Powstawałaby bowiem praktyczna trudność, czy walor strony posiada sąd, prezes sądu, sędzia przewodniczący, czy może cały skład przed którym toczy się postępowanie karne lub cywilne. Trzeba ponadto, odwołując się do judykatury sądów administracyjnych wskazać, iż "przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy i nie jest wcale wynikiem oceny posiadania przez organ administracji publicznej interesu prawnego, którego nie może on być przecież nosicielem w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. IV SA 4913/03, LEX nr 164515). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowo administracyjnego podnosił jako argument przemawiający za uznaniem go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji podmiot legitymowany do wniesienia skargi do sądu, okoliczność dochodzenia przezeń w postępowaniu wykonawczym należności Skarbu Państwa, a zatem – można przyjąć – dbałość o wpływy budżetu państwa z tytułu m.in. grzywien. Dbałość o tak pojęty interes publiczny nie może w przekonaniu Sądu być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 ustawy – P.p.s.a. (por. w tym zakresie orzecznictwo NSA na tle oceny zagadnienia dbałości urzędów skarbowych o wpływy do budżetu z tytułu podatków: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. II SA 1599/99 oraz z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. II SA 194/00). Jeśli ze względu na okoliczność odmowy unieważnienia paszportu przez organy administracyjne na wniosek Dyrektora Izby Celnej, organ celny ma wątpliwości czy przypadkiem nie wymaga ochrony interes publiczny, to należy wskazać, że do ochrony interesu publicznego jest generalnie powołany prokurator i nie ma przeszkód, aby organ celny zwrócił się do organów prokuratury o zbadanie czy w postępowaniu administracyjnym w istocie nie należało wydać decyzji o unieważnieniu paszportu ze względu na interes publiczny. Z powyższych względów nie można się zgodzić z powoływanym przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeniem, iż "nie można mówić o utracie tego interesu na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż żaden przepis nie ograniczył jemu tego prawa". Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r., Nr 78, poz. 483) "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a zatem organ administracji publicznej z powodu braku odnoszącego się doń przepisu szczególnego przyznającego albo odmawiającego legitymacji skargowej przed sądami administracyjnymi w sprawach paszportowych nie może wywodzić uprawienia do podejmowania określonego, nieumocowanego prawnie działania z przepisów ogólnych wyznaczających zakres zadań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie odmówił Dyrektorowi Izby Celnej w niniejszej sprawie legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 i § w ustawy – P.p.s.a.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszym składzie, zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej są również z powołanych juz wyżej względów bezprzedmiotowe. Z powyższych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.