II OSK 987/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Jerzy Bujko Stanisław Nowakowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 343/05 w sprawie ze skargi P. SA w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza od P. SA w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 220,00 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym orzeczeniem z dnia 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]., odrzucającą zgłoszenie P. S.A. – w L., dotyczące zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce Nr 28 położonej przy ul. [...] w [...], a także utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd uznał za uzasadniony zarzut skarżącego P. S.A., że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zwanej dalej ustawą poprzez niesłuszne przyjęcie, że spółka ta, jako następca prawny C. S.A. (w 1999 r. nastąpiło połączenie C. S.A. z E. S.A., w wyniku którego następca prawnym C. S.A. stała się E. S.A., a następnie P. S.A.), będącej sprawcą zanieczyszczeń ponosi – na zasadzie sukcesji uniwersalnej - pełną administracyjną odpowiedzialność za przejęte grunty i spowodowane na nich przez C. S.A. szkody w środowisku. Z dezaprobatą Sądu spotkała się dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykładnia powołanego przepisu przyjmująca, że choć jest to lex specialis, to nie wyłącza jednak odpowiedzialności następcy prawnego za stan majątku przejętego w ramach sukcesji generalnej. Zgodnie z argumentacją Sądu, konstrukcja powołanego art. 12 ustawy określająca warunki, jakie musi spełniać zgłaszający aby skorzystać z dobrodziejstwa tejże ustawy, polegające na uwolnieniu się od ciążącego na nim, jako władającym powierzchnią ziemi, obowiązkiem rekultywacji zanieczyszczonej gleby przewidzianym w art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy w stosunku do następcy. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w tym przepisie ma na celu umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi już zanieczyszczonej przez poprzednio władającego, po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Przyjęcie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania powołanego art.12, czyniłoby ten przepis martwym. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw, by z ich grona wyłączać następców prawnych. W zaskarżanym wyroku Sąd podniósł także, że organ odwoławczy w uchylanej decyzji nie odniósł się do kwestii, czy strona skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym art. 12 ustawy, zaś Prezydent Miasta [...], wydając decyzję w I instancji nie przeanalizował czy posiadany przez niego materiał dowodowy czynił zadość wymaganiom tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. i na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa zaskarżył go w całości zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1, 2, 3 ustawy 27 lipca 2001 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że następca prawny podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby może uwolnić się od odpowiedzialności za to zanieczyszczenie, jeżeli spełni warunki ustawy, tj. dokona zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r., dołączy do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot; 2. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywiodła, ze z art. 12 ust. 1c ustawy wynika wyraźnie, że jednym z warunków przyjęcia zgłoszenia jest udowodnienie przez zgłaszającego, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Dokonane przez P. S.A. zgłoszenie należało odrzucić z tej przyczyny, że zgłoszenia dokonał ten sam podmiot, który był sprawcą zanieczyszczenia ziemi. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że P. S.A. jest następcą prawnym C. S.A. z rejestru Spółek. Połączenie Spółek nastąpiło na podstawie art. 463 pkt 1 i art. 464 § 1, 2 i 4 obowiązującego wówczas Kodeksu handlowego i w następstwie połączenia spółek na Spółkę przejmującą przeszły - z chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru handlowego w myśl art. 465 § 3 obowiązującego w dacie połączenia spółek Kodeksu handlowego - wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wykreślenie spółki C. S.A. z rejestru handlowego nastąpiło w dniu 7 września 1999 r. Przejście praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą stanowi sukcesję uniwersalną, obejmującą wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. Oznacza to, że w wyniku połączenia spółek P. S.A. stał się następcą prawnym C. S.A. Następstwo prawne obejmuje nie tylko stosunki z zakresu prawa cywilnego, ale także z zakresu prawa administracyjnego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do wniosku, że z chwilą przejęcia spółki przez inną spółkę następuje wygaśnięcie wszelkich aktów administracyjnych skierowanych do spółki przejętej oraz zwolnienie spółki przejmującej od obowiązków wynikających z tych aktów. Kolegium przyznaje, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy, jak również przepis art. 102 ustawy Prawo ochrony środowiska używa takich pojęć jak: "władający", "inny podmiot", nie reguluje wprost kwestii odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu przez następców prawnych, jednak użyty w tych przepisach zwrot "inny podmiot" jest tak oczywisty i czytelny, że chodzi o podmiot, który nie ma żadnych powiązań z obecnym podmiotem władającym. Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie w pełni można zgodzić się z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu, a odnoszącą się do wykładni art. 12 ustawy. Ustawa prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym, (art. 82 ustawy) jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnie ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia, ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może - na koszt władającego - dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska tj. w dniu 1 stycznia 2001 r., zgłoszenia właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie wymienionej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władania daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego, nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego nieruchomości. Kierując się tymi przesłankami w wykładni cytowanego przepisu, nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonanie zgłoszenia o jakim mowa w tym przepisie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi zanieczyszczonej przez poprzednika władającego. Zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż z uregulowania objętego tym przepisem wprost nie wynika sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego, co pozostaje jednak bez wpływu na ocenę trafności zarzutu skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy. Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za uzasadniony, na podstawie art. 185 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.