III SA/Wr 26/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędzia NSA Asesor WSA Anna Moskała (sprawozdawca) Krystyna Anna Stec Anetta Chołuj Protokolant: Ewa Bogulak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Zgorzelec z dnia 17 listopada 2003r. Nr 88/03 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy Zgorzelec stwierdza nieważność § 11 ust. 5, § 17 ust. 2, § 34 ust. 3 oraz § 78 ust. 2 uchwały nr 88/03 Rady Gminy Zgorzelec z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Zgorzelec. 2 Sygn. akt III SA/Wr 26/04 Uzasadnienie Uchwałą Nr 88/03 z dnia 17 listopada 2003 r. Rada Gminy Zgorzelec uchwaliła Statut Gminy Zgorzelec. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył § 11 ust. 5, § 17 ust. 2, § 34 ust. 3 - w części, w jakiej odnosił się do zastępcy wójta, skarbnika i sekretarza gminy, § 78 ust. 2 powyższej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Rada Gminy w Zgorzelcu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Normując zasady dostępu do informacji publicznej Rada Gminy w § 11 ust. 5 statutu ustaliła, że "informację nie wymagająca wyszukiwania, która może być przekazana w formie ustanej, udostępnia się bez pisemnego wniosku". Powyższą regulację organ nadzoru uznał za niezgodną z art. 10 ustawy z dnia 6 września 200Ir. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". Regulacja statutowa wprowadziła, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, dodatkowe przesłanki udostępnienia informacji publicznej - tj. brak konieczności wyszukiwania oraz możliwość ustnego jej udzielenia - przez co uszczuplono gwarantowany ustawą dostęp obywateli do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę w tym zakresie Przewodnicząca Rady Gminy w Zgorzelcu uznała powyższy wniosek za błędny i argumentowała, iż zaskarżony zapis statutowy odnosi się jedynie do informacji, która nie wymaga wyszukiwania, a ze względu na swoje cechy może być udzielona ustnie - poza regulacją statutową pozostaje natomiast sytuacja normowana w art. 10 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie którego udzielana jest informacja przekazywana w formie pisemnej, która udostępniana jest bez pisemnego wniosku, o ile może być udzielona niezwłocznie. Drugi zarzut Wojewody Dolnośląskiego dotyczył § 17 ust. 2 Statutu, który stanowił, że Przewodniczący Rady nie może być członkiem komisji. Jak wywodził Wojewoda, z art. 24 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek radnego do udziału w pracach gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, będący zresztą wyrazem ogólnej zasady, wyrażonej w art. 23 ust. tej ustawy, iż Radny jest obowiązany kierować się dobrem wspólnoty samorządowej, utrzymywać stałą więź z mieszkańcami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia - a realizacja tego obowiązku wymaga czynnego udziału w pracach Rady. Z art. 21 z kolei wynika, że rada może ze swojego grona powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań oraz ustalać przedmiot ich działania i skład osobowy. Członkiem komisji może być każdy radny, który został do niej wybrany, a rada nie ma prawa wyłączać z góry radnych pełniących określone funkcje od członkostwa w komisji. Jedyne ograniczenie w tym zakresie wprowadza art. 18a ust. 2 u.s.g. , który wskazuje wprost, że Przewodniczący Rady i Wiceprzewodniczący nie wchodzą w skład komisji rewizyjnej. Rada Gminy Zgorzelec nie podzieliła stanowiska organu nadzoru również w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że powyższy zapis nie ogranicza 3 Sygn. akt III SA/Wr 26/04 uprawnień Przewodniczącego, który nadal może brać udział w posiedzeniach komisji, bez formalnego w niej członkostwa. Natomiast zastosowane rozwiązanie miało, w intencji rady, zapobiec narzucaniu swojego stanowiska "przez cieszącego się dużym prestiżem przewodniczącego rady". W zaskarżonym przez Wojewodę § 34 ust. 3 Statutu ustalono następujący tryb kierowania interpelacji: " 3. Interpelacje mogą być kierowane do Wójta, Zastępcy Wójta, Skarbnika i Sekretarza oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych", zaś w ust. 7 i 8 postanowiono: "7. Pisemną odpowiedź na interpelacje składa się na ręce Przewodniczącego, w terminie 14 dni od daty jej otrzymania (...). 8. Jeżeli odpowiedź na interpelacje nie zadawala radnego, może on żądać dodatkowych wyjaśnień złożonych ustnie na sesji lub na piśmie. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g. kierownikiem urzędu jest wójt, on też wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (ust. 5). Zobowiązanie osób podległych służbowo wójtowi do udzielenia odpowiedzi na interpelacje z pominięciem Wójta stanowi zatem wkroczenie w wyłączne kompetencje wójta ni jest niezgodne z prawem. Tylko wójt bowiem może wydać polecenie nakazujące udzielenie odpowiedzi na interpelacje lub też przybycie na sesje w tym celu. Nadto Wojewoda podniósł, że kwestie związane z wewnętrzna organizacją pracy urzędu i zakresem obowiązków poszczególnych komórek i pracowników zajmujących samodzielne stanowiska normuje regulamin wydawany przez wójta, nie zaś statut. Odpowiadając na zarzuty w tym zakresie przedstawiciel Rady Gminy podniósł, że Zastępca Wójta, Skarbnik i Sekretarz w gminie to osoby o najwyższych kompetencjach, a skarbnika gminy i sekretarza powołuje i odwołuje nawet rada gminy, a zastępcę wójta - wójt. Nie można -jak to uczynił Wojewoda - przenosić na grunt działania rady zasad funkcjonowania urzędu jako pracodawcy, którego kierownikiem jest wójt. Żądanie stwierdzenia nieważności § 78 statutu dotyczyło zapisu "W trakcie przeprowadzania kontroli zespół kontrolny może korzystać z porad i opinii oraz ekspertyz osób posiadających fachową wiedzę z zakresu kontroli. W przypadku, gdy korzystanie z opracowań, o których mowa w ust. 1 wymaga zawarcia umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia konieczna jest zgoda Rady". Powyższą regulacją Wojewoda Dolnośląski uznał za sprzeczną z prawem w części, w jakiej uzależniała zawarcie umowy o świadczenie usług przez eksperta oraz wypłatę wynagrodzenia od zgody rady gminy (ust. 2). W skardze podkreślono, że zawarcie tego rodzaju umowy leży wyłącznie w gestii Wójta, jako że zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym do zadań Wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem gminy, na które składają się własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw, rada gminy natomiast podejmuje jedynie uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Rada Gminy w Zgorzelcu nie kwestionując powyższego stanowiska w odpowiedzi na skargę wyraziła pogląd, iż zgoda rady, o której mowa w zaskarżonym § 78 ust. 2 statutu winna być rozumiana wyłącznie jako zgoda na ujęcie określonej pozycji w budżecie gminy, co wiąże się z uchwałodawczymi kompetencjami Rady w zakresie przyjęcia budżetu gminy. Sygn. akt III SA/Wr 26/04 4 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Decentralizacja administracji publicznej w Polsce i udział samorządów w sprawowaniu władzy publicznej jest jedną z zasad ustrojowych, wyrażoną w art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach określonych ustawowo kompetencji gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak autonomii samorządów, w art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego wyznacza jednak zgodność z obowiązującym prawem powszechnym. Dostęp obywateli do informacji publicznej jest zagadnieniem podlegającym regulacji ustawowej. W powołanej ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określono m.in. formy i zasady udzielania informacji publicznej, w tym warunki jej udzielania bez konieczności zwracania się z pisemnym wnioskiem. Przepisy stanowione przez gminę w ramach jej ustawowo gwarantowanej samodzielności w tworzeniu prawa mogą w tym wypadku zmierzać jedynie do doprecyzowania kwestii unormowanych w ustawie bądź też do uzupełnienia jej regulacji w zakresie, w jakim się ustawodawca nie wypowiedział. Za niedopuszczalne uznać należy natomiast jakiekolwiek ograniczanie praw obywateli wynikających z ustawy. Odmienne niż w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej określenie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi możliwe jest wyłącznie w drodze innych ustaw (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), w przypadkach w nich wskazanych, zaś ograniczenie dostępu do informacji publicznej udzielanej na podstawie i zasadach określonych w w/w ustawie - tylko w zakresie wskazanym w art. 5 tej ustawy. Wypada się zgodzić z organem nadzoru co do tego, że zaskarżony § 11 ust. 5 statutu w sposób istotny ogranicza dostęp obywateli do informacji publicznej poprzez zaostrzenie warunków uzyskania informacji bez pisemnego wniosku. W art. 10 ust. 2 ustawy stwierdza się, że "informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku". Zapis statutowy, uzależniający uzyskanie informacji bez pisemnego wniosku od tego, czy informacja ta wymaga wyszukiwania i czy możliwe jest jej udzielnie w formie ustnej, nie jest - wbrew argumentom Przewodniczącej Rady Gminy - jedynie uszczegółowieniem trybu określonego w ustawie, ale wprowadza rzeczywiste ograniczenia w dostępie obywateli do informacji publicznej. Zapis ten Sygn. akt III SA/Wr 26/04 5 wyklucza bowiem spośród sytuacji uprawniających do uzyskania informacji bez pisemnego wniosku takie sytuacje, gdy informacja, która nie wymaga formy pisemnej, natomiast wymaga wyszukania, może być udzielona niezwłocznie. Nie można bowiem zakładać, że każda konieczność wyszukania informacji pociąga za sobą niemożność udzielenia jej niezwłocznie (tj. bez zbędnej zwłoki). "Wyszukiwanie" jest pojęciem szerokim, obejmującym swoim zakresem wszelkie sytuacje, w których zdobycie informacji wymaga odwołania się do innych źródeł niż własna wiedza. Bezsprzecznie wyszukiwanie informacji może być czasochłonne, zwłaszcza jeśli wiąże się z koniecznością sięgania do różnych zbiorów danych, sporządzania zestawień, uzyskiwania dodatkowych dokumentów lub informacji od innych organów. Proste wyszukiwanie polegające na sprawdzeniu podręcznych wykazów lub danych w dostępnym programie komputerowym nie zawsze musi uzasadniać zwłokę w udzieleniu informacji. Tym samym zaskarżone postanowienie statutu zawęża możliwość udostępnienia informacji bez pisemnego wniosku, którą ustawodawca uzależnił jedynie od oceny tego, czy w konkretnym przypadku może być ona udzielona niezwłocznie - nie wykluczając z góry pewnej kategorii informacji, jako nienadających się do niezwłocznego udzielenia. Zasadny jest także drugi z zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, dotyczący niezgodności z prawem § 17 ust. 2 statutu Gminy. Przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, ale pełni funkcje organizacyjne w radzie, przy czym jego prawa i obowiązki związane z wewnętrznym funkcjonowaniem rady pozostają bez wpływu na prawa i obowiązki wywodzące się z jego mandatu radnego. Okoliczność, że przewodniczący rady cieszy się dużym prestiżem nie może prowadzić do ograniczenia jego udziału w pracach rady - a jedną z form prac rady są posiedzenia jej komisji. Art. 24 u.s.g. stanowi wprost, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej mieszkańców oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Jak słusznie podniesiono w skardze, ograniczenie w zakresie wyboru przewodniczącego do składu komisji dotyczy jedynie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 2 u.s.g.); rada może ograniczyć tylko skład liczbowy komisji. Niewątpliwe możliwość jedynie nieformalnego uczestnictwa w posiedzeniach komisji (co wiąże się z pozbawieniem prawa udziału w głosowaniu) jest znacznym ograniczeniem praw radnego, a w konsekwencji praw jego wyborców, którzy mogą oczekiwać aktywnego udziału swojego reprezentanta w całokształcie prac rady. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że § 34 ust. 3 statutu godzi w ustawowo określone kompetencje wójta jako organu wykonawczego gminy i zarazem kierownika urzędu gminy. W myśl art. 33 ust. li 3 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Jako kierownik wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższego wynika, że to wójt jest odpowiedzialny za zadania wykonywane przez podległe mu jednostki i osoby. Słusznie zauważył zatem Wojewoda Dolnośląski, że zobowiązanie osób podległych służbowo wójtowi do udzielenia odpowiedzi na interpelacje - a więc de facto do złożenia wyjaśnień dotyczących wykonywanych przez gminę zadań, stanowi naruszenie kompetencji wójta. Interpelacje radnych wnoszone w poszczególnych kwestiach dotycząc zadań gminy, a także funkcjonowania urzędu, w rzeczywistości zawsze dotyczą działalności wójta, gdyż żadna z wymienionych w § 34 ust. 3 statutu 6 Sygn. akt III SA/Wr 26/04 osób nie ma kompetencji własnych do wykonywania zadań gminy z pominięciem wójta. Jako zwierzchnik służbowy w zakresie zadań wykonywanych w imieniu wójta przez te jednostki łub osoby wójt może im wydać polecenie udzielenia odpowiedzi na interpelacje. Fakt udziału rady gminy w powołaniu skarbnika i sekretarza gminy nie tworzy podległości służbowej między tymi osobami a radą, nie rodzi również uprawnień nadzorczych rady nad ich działalnością. Z kolei zapis § 78 statutu uzależniający od zgody rady gminy zawarcie umowy o korzystanie z usług eksperta oraz wypłatę mu wynagrodzenia w związku z czynnościami kontrolnymi komisji rewizyjnej należy uznać za niezgodny z art. 60 u.s.g. Zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami o świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej, nie zaś gospodarowania mieniem gminy. Zgodnie z tym przepisem za gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1); wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez rade gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3 us.g.). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w min środkami. Jest natomiast oczywistym, że uprawnienia wójta do dokonywania określonych wydatków muszą wynikać z uchwały budżetowej, toteż argumenty Rady Gminy, iż użyte w zaskarżonym § 78 określenie "zgoda rady" oznacza właśnie zgodę na ujęcie konkretnej pozycji w budżecie gminy nie mogą stanowić uzasadnienia dla zaskarżonego zapisu, skoro kompetencje poszczególnych organów gminy w tym zakresie zostały wyraźnie określone przez ustawę, zaś literalne brzmienie § 78 statutu w zestawieniu z regulacjami ustawowymi prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Zgorzelec Nr 88/03 z dnia 17 listopada 2003r. - w zakresie objętym skargą.