II SA/Sz 67/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant St. Sekr. Sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję - nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...]r. Nr [...], II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...]r. inspektorzy pracy przeprowadzili kontrolę w Spółce A. w zakresie spełniania wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy na ciągach komunikacyjno-transportowych w obiekcie [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że w projekcie architektonicznym w części dotyczącej komunikacji pionowej brak jest wskazań co do wymogów technicznych i bezpieczeństwa jakie powinny spełniać chodniki ruchome łączące kondygnacje: - 1/0, 0/+1, +1/+2. W Ogólnych Warunkach Technicznych w dziale 7.4 "Chodniki i schody ruchome - windy" zawarto podstawowe charakterystyki techniczne urządzeń ( chodników). W warunkach tych nie określono wysokości barierek bocznych chodników ruchomych. Chodniki ruchome zainstalowano pomiędzy kondygnacjami przy krawędzi stropów od strony atrium. Odległość między parterem a drugim piętrem wynosi 12,24 m. Ustalono, że barierki przy chodnikach od strony wolnej przestrzeni mają wysokość 0,93 m. W czasie kontroli stwierdzono, że osłona mechanizmu przesuwającego poręcz chodnika wysunięta jest na odległość 0,12 m od powierzchni balustrady i wznosi się na wysokości 0,26 m od powierzchni chodnika. Osłona wykonana jest z blachy nierdzewnej zakończona jest spadkiem w kierunku powierzchni chodnika na długości 0,12 m rzeczywista wysokość barierki wynosi 0,67 m. Ponadto nie wyznaczono i nie oznakowano ciągu komunikacyjnego dla pieszych w garażu wielokondygnacyjnym, nie ograniczono prędkości pojazdów poruszających się po parkingu. Zgodnie z § 3, § 21 ust. 1 oraz § 106 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy Dz.U. Nr 129, poz. 844 ze zm.), jak i § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690) do pomieszczeń i stanowisk pracy powinny prowadzić bezpieczne dojścia a wysokość zabezpieczenia barierki z poręczą od strony wolnej przestrzeni powinna wynosić 1,1 m przy schodach i pochylniach. Nakazem z dnia [...]r. nr rej. [...] zawierającym decyzję nr 1, Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązał Spółkę A. by do dnia [...]r. została dostosowana wysokość barierek ochronnych zabezpieczających przed upadkiem osób z wysokości przy pochylniach - chodnikach ruchomych - do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, zapewniono oznakowanie przejścia dla pieszych przez pas jezdni na parkingu wielopoziomowym na poziomie +1 przy wejściu do budynku. Pismem z dnia [...]r. Spółka A. wniosła odwołanie od powyższych decyzji, podnosząc że balustrady chodników ruchomych wykonano w oparciu o normę PN-EN 115 "Przepisy bezpieczeństwa dotyczące konstrukcji oraz instalowania schodów i chodników ruchomych", a zamontowane w obiekcie chodniki ruchome zostały bez zastrzeżeń odebrane przez Urząd Dozoru Technicznego, co potwierdzają decyzje z dnia [...]r. Okręgowy Inspektor Pracy decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Inspektor pracy jako organ kontroli i nadzoru nad warunkami pracy jest zobowiązany do podejmowania decyzji zobowiązujących pracodawcę do zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. W czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w Spółce A. inspektor pracy stwierdził, że barierki przy chodnikach ruchomych zainstalowanych pomiędzy kondygnacjami przy krawędzi stropów od strony wolnej przestrzeni mają wysokość 0,93 m. Oznacza to niespełnienie wymogu obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności: 1) § 3 i § 21 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 169, poz. 1650) 2) § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm ). Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że osłona mechanizmu przesuwającego poręcz chodnika wysunięta jest na odległość 0,12 m od powierzchni balustrady i wznosi się na wysokość 0,26 m od powierzchni chodnika. Osłona wykonana z blachy nierdzewnej zakończona jest spadkiem w kierunku powierzchni chodnika (pasa) na długości 0,12 m co powoduje, że odległość miedzy górną krawędzią poręczy, a powierzchnią tej obudowy wynosi już tylko 0,67 m. Schody te stanowią środek komunikacji pomiędzy parterem obiektu, a drugą kondygnacją komunikując tym samym pomieszczenia i obiekty zlokalizowane na poziomach o różnicy 12.24 m. Ze schodów tych korzystają poza pracownikami (w tym w szczególności podmiotów dzierżawiących pomieszczenia, pracownicy obsługi) w większości klienci Spółki A. Nasilenie ruchu jest znaczne i wzrasta w okresach świątecznych, wyprzedaży, promocji itp., podobnie jak występuje to w każdej wielkopowierzchniowej placówce handlu detalicznego. Przyjęte i zastosowane rozwiązanie techniczne pozwala przyjąć, że ani na etapie projektowania, ani konstrukcji nie uwzględniono bardzo ważnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ogólnego w tym bezpieczeństwa pracowników, elementu jakim jest możliwość wystąpienia paniki (pożar, atak terrorystyczny czy też pogoń za np. złodziejem sklepowym lub kieszonkowcem). W takiej sytuacji ruch odbywać się będzie w obu kierunkach z bardzo wielką dynamiką, co przy uwzględnieniu faktów instalacji górnej krawędzi poręczy schodów ruchomych na wysokości 0,93 m oraz ograniczenia tej wysokości do 0,67 m z uwagi na występowanie osłony mechanizmów napędowych schodów powoduje, że w przypadku zagrożeń, o których mowa powyżej ryzyko wypadnięcia w tłoku i przy popchnięciu staje się bardzo realne. Ponadto osłona zmniejszająca do 0,67 m efektywną wysokość poręczy przy samej poręczy może służyć dzieciom do wspinania się. Uwzględnienia wymaga również fakt, że po schodach tych mogą się przemieszczać klienci z koszami sklepowymi. Wskazane wyżej fakty odnoszą się do bardzo istotnych elementów bezpieczeństwa ogólnego w tym bhp, a ich nie uwzględnienie naruszać może oprócz wskazanych na wstępie przepisów prawnych, również regulacje zawarte w art. 213 § 2 Kodeksu pracy w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp i § 298 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powyższa decyzja została zaskarżona przez E. Sp. z o.o. w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa lub stwierdzenie jej nieważności skarżąca Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego gdyż jej zdaniem przepis § 298 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie regulują wymagań dotyczących chodników ruchomych, a jedynie wymagania dla balustrad przy schodach i pochylniach. Wymagania dotyczące chodników ruchomych zostały określone w bezwzględnie obowiązującej polskiej normie PN-EN 115, która to norma w przedmiotowej sprawie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Norma PN-EN 115 – "Przepisy bezpieczeństwa dotyczące konstrukcji oraz instalowania schodów ruchomych i chodników ruchomych" w pkt 7.6 stanowi, że odległość pionowa pomiędzy poręczą ruchomą a płaszczyzną pasa nie powinna być mniejsza niż 0,90 m i większa niż 1,1 m. Mając powyższe na uwadze wysokość barierek przy chodnikach ruchomych jest zgodna z wymaganiami techniczno-budowlanymi zawartymi w polskiej normie. Inspektor Pracy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy o właściwości rzeczowej, co stosownie do art.156 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skutkuje nieważnością postępowania. Organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. W przedmiotowej sprawie organy skupiły się na warunkach technicznych urządzenia służącego tylko i wyłącznie do obsługi klientów Spółki A., a kwestionowanie prawidłowości działania urządzeń obsługujących klientów Centrum nie leży w zakresie kompetencji Inspektora Pracy, ponieważ nie ma związku z wykonywaniem pracy przez pracowników [...]. Skarżąca Spółka zatrudnia na terenie Centrum [...]. Pracownicy ci zajmują pomieszczenia na poziomie 2 ½, a komunikacja pomiędzy pomieszczeniami pracowników a pozostałą częścią Centrum odbywa się przy użyciu kodowanej windy oraz schodów. Ponadto skarżąca jest tylko administratorem [...] i nie ma żadnych praw do mienia znajdującego się na terenie Centrum, w szczególności nie ma prawa w rozumieniu art.32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 r. Nr 105, poz.1126 ) do dokonywania jakichkolwiek zmian budowlano-montażowych na terenie centrum, a tym samym do demontowania chodników ruchomych i montowania innych urządzeń. Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w złożonej skardze Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi i podniósł, co następuje: Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie bezwzględnie obowiązująca Polska Norma PN-EN 115 " Przepisy bezpieczeństwa dotyczące konstrukcji oraz instalowania schodów ruchomych i chodników ruchomych" , określająca, że odległość pionowa między poręczą ruchomą a płaszczyzną pasa nie powinna być mniejsza niż 0,90 m i większa niż 1,1 m. Minimalna wysokość balustrady przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach, loggiach została określona w § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z treści tego przepisu nie wynika by miał on zastosowanie wyłącznie do balustrad zamontowanych przy schodach stałych. Przepis ten nie odsyła też do Polskiej Normy, zatem minimalna wysokość balustrad przy schodach wskazana w § 298 ust. 2 powyższego rozporządzenia w budynkach nie będących budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi, zamieszkania zbiorowego, oświaty i wychowania oraz zakładów opieki zdrowotnej wynosi 1,1 m i ma ona charakter bezwzględnie obowiązujący. Chociaż ust. 1 tego przepisu odwołuje się do Polskiej Normy, ale dotyczy to wyłącznie konstrukcji balustrad, a nie ich wysokości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że w tym przypadku mają zastosowanie wyłącznie przepisy Polskiej Normy PN-EN 115. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przepisy Polskiej Normy nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Oz.U. Nr 169,poz. 1386) stosowanie Polskiej Normy jest dobrowolne. Zarzut naruszenia przez Państwową Inspekcję Pracy przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej jest również nieuzasadniony. Zdaniem [...] zatrudnieni przez Spółkę pracownicy korzystają z kodowanej windy oraz schodów. Ruchome chodniki służą do transportowania zakupów przewożonych na wózkach przez klientów. Strona skarżąca pomija fakt, że na terenie [...]znajdują się pomieszczenia pracy dla kilkuset osób zatrudnionych przez podmioty dzierżawiące tam pomieszczenia. Pracownicy ci podobnie, jak osoby obsługujące obiekt korzystają ze schodów ruchomych. Dopuszczenie urządzeń do eksploatacji przez urząd dozoru technicznego nie świadczy jeszcze, że zamontowane przy schodach barierki zgodne są z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organy nadzoru technicznego badają urządzenia pod kątem ich eksploatacji, nie oceniają czy urządzenia techniczne zgodne są z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy. Spółka A. będąc użytkownikiem obiektu, jak i pracodawcą jest zobowiązane do stosowania postanowień art. 213 § 1 i 2 Kp tj. do zapewnienia pracownikom pomieszczeń pracy, które będą uwzględniały wymogi wynikające z bezpieczeństwa i higieny pracy. Twierdzenie, że Spółka [...] nie ma jakichkolwiek uprawnień do dokonywania zmian budowlano - montażowych na terenie Centrum nie znajduje uzasadnienia. Strona skarżąca pismem z dnia [...]r. wystąpiła do Państwowej Inspekcji Pracy z wnioskiem o prolongatę terminu dostosowania wysokości barierek ochronnych przy chodnikach ruchomych, załączając do pisma wstępną koncepcję podwyższenia barierek. Nie jest trafny również zarzut narzucania przez Inspekcję Pracy wymogów co do wysokości barierek przy schodach ruchomych. Warunki jakim muszą spełniać barierki zamontowane przy schodach wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących, a nie z przepisów wewnętrznych i nie zależą one od swobodnego uznania organów je stosujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił § 3, 21 ust.1 oraz § 106 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ( Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz.1650 ) oraz § 298 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn.zm. ). W odpowiedzi na skargę organ powołuje się także na art.213 § 1 i 2 Kodeksu pracy. Zgodnie z art.213 Kp pracodawca zobowiązany jest zapewniać, aby budowa lub przebudowa obiektu budowlanego, w którym przewiduje się pomieszczenia pracy była wykonywana na podstawie projektów uwzględniających wymagania bezpieczeństwaa i higieny pracy, pozytywnie zaopiniowanych przez uprawnionych rzeczoznawców, zgodnie z odrębnymi przepisami ( § 1 ), a obiekt budowlany, w którym znajdują się pomieszczenia pracy, powinien spełniać wymagania dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy ( § 2 ). Budynek Centrum [...] jest budynkiem wybudowanym i użytkowanym, nie będącym w przebudowie, a więc cytowany przepis może mieć zastosowanie do skarżącej Spółki wyłącznie w zakresie spełnienia wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy w budynkach użytkowanych ( utrzymywanych ). Dodać należy, że w tej sytuacji właściwą podstawę prawną stanowi art.214 § 2 Kp. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. stanowią, iż: - budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy, powinny być zbudowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych ( § 3 ); - do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia stałymi schodami lub pochylniami ( § 21 ust.1 ); - na powierzchniach wzniesionych na wysokość powyżej 1,0 m nad poziomem podłogi lub ziemi, na których w związku z wykonywaną pracą mogą przebywać pracownicy, lub służących jako przejścia, powinny być zainstalowane balustrady składające się z poręczy ochronnych umieszczonych na wysokości co najmniej 1,1 m i krawężników o wysokości co najmniej 0,15 m. Pomiędzy poręczą i krawężnikiem powinna być umieszczona w połowie wysokości poprzeczka lub przestrzeń ta powinna być wypełniona w sposób uniemożliwiający wypadnięcie osób ( § 106 ust.1) Zdaniem Sądu przepis § 106 ust.1 powyższego rozporządzenia nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż zamieszczony został w dziale IV – "Procesy pracy", rozdziale 6 zatytułowanym "Prace szczególnie niebezpieczne", pod tytułem "E.Prace na wysokości" i dotyczy innych sytuacji i procesów pracy. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż do pomieszczeń i stanowisk pracy położonych na różnych poziomach powinny prowadzić bezpieczne dojścia, a budynki i inne obiekty budowlane, w których znajdują się pomieszczenia pracy winny być budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych. W § 2 pkt 6 rozporządzenia zawarto wyjaśnienie, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "przepisach techniczno-budowlanych" rozumie się przez to przepisy ustawy Prawo budowlane oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art.7 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 ) do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: - warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie ( pkt 1 ), - warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych ( pkt 2 ). W oparciu o powyższe delegacje wydano wiele przepisów wykonawczych, z tym że warunki techniczne użytkowania obiektów określa jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz.U. Nr 74, poz.836 ), które - jak sam jego tytuł wskazuje - nie może dotyczyć budynku objętego niniejszym postępowaniem. Jak wcześniej wyjaśniono budynek Centrum [...] w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie był budowany, ani nie podlegał przebudowie, stąd zdaniem Sądu do utrzymywania obiektu mogą mieć zastosowanie wyłącznie przepisy techniczno-budowlane wydane w oparciu o art.7 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro brak jest takich przepisów, bowiem nie zostały wydane, nie jest możliwe stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn.zm. ). Zgodnie bowiem z § 2 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. W świetle powyższego wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem § 2 ww. rozporządzenia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.