II OSK 1040/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 867/04 w sprawie ze skargi W. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconych kosztów pomocy prawnej plus 22 % podatku od towarów i usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 maja 2005 r. - sygn. akt VII SA/Wa 867/04, oddalił skargę W. i Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] uchylającą decyzję P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., którą umorzono postępowanie w sprawie remontu budynku gospodarczego i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż wnosząca odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - E. P. jest współwłaścicielką wraz z małżonkami W. nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestorów. Uczestniczyła ona w całym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Jej odwołanie od decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 57 § 5 kpa, zostało wniesione w wymaganym terminie. Wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja kasatoryjna, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. Inwestorzy dokonali w dniu 17 kwietnia 2003 r. zgłoszenia prac budowlanych przy remoncie budynku gospodarczego polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachy trapezowej oraz wymianie wrót wejściowych. Z przeprowadzonych zaś oględzin w dniu 8 lipca 2003 r. wynika, iż W. i Z. S. prowadzili prace budowlane polegające na "wymianie budynku gospodarczego drewnianego wybudowanego w latach 70-tych na budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej. Wykonane roboty dotyczyły zabetonowania słupów stalowych (zakotwiczonych w stopach fundamentowych)". Tego rodzaju prace organ odwoławczy uznał za czynność zmieniającą konstrukcję obiektu i pogląd ten podzielił również Sąd administracyjny. Ponadto została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzja Starosty P. nr [...] z dnia 2 września 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na remont. Organ I instancji powinien więc ustalić, czy zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. i W. S. Skargę tę sporządził adwokat K. O. W skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie: a) art. 183 § 2 pkt 2 i 5 w zw. z art. 244 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", powodującej nieważność postępowania, wobec przeprowadzenie rozprawy i wydanie wyroku pod nieobecność pełnomocnika; b) art. 105 kpa poprzez uznanie, iż przeprowadzenie robót przed uzyskaniem prawomocnego zezwolenia na budowę powoduje, iż wydana decyzja - zezwolenie na budowę była bezprzedmiotowa i należało ją uchylić oraz - naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż konieczna wymiana słupów drewnianych na metalowe stanowiła rozpoczęcie prac budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z pisma pełnomocników zawiadamiających o zmianie adresu kancelarii złożonego na długo przed rozprawą wynikało, iż adwokaci z tej kancelarii są ustanowionymi pełnomocnikami skarżących. Wobec tego Sąd I instancji posiadał wiadomość, iż w sprawie ustanowiony został inny pełnomocnik aniżeli wyznaczony przez Okręgową Radę Adwokacką. Pomimo zaś nieprawidłowego zawiadomienia Sąd wydal wyrok, gdy strona nie miała należytej reprezentacji na rozprawie. Stanowi to naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ppsa poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w sprawie. Ponadto adw. M. B. został pouczony, że stawiennictwo na rozprawie nie było obowiązkowe. Przy drugim zarzucie zdaniem skarżących wydając decyzję uchylającą zezwolenie na budowę i umarzającą postępowanie Wojewoda Mazowiecki przekroczył dyspozycję art. 105 § 1 kpa, ponieważ zabezpieczenie budynku z uwagi na jego stan techniczny było konieczne. Inwestorzy zgodnie z definicją remontu - art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego zastąpili jeden materiał, drugim. Nie była to więc zmiana konstrukcji obiektu i takie działanie nie można nazwać samowolą budowlaną. E. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej kwestionując zarzuty dotyczące nieprawidłowego działania Sądu I instancji odnośnie zawiadomienia pełnomocnika z urzędu o terminie rozprawy. Powołała się również na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2005 r. nakazującą inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności określone w art. 183 § 2 w/w ustawy. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ppsa, wobec przeprowadzenie rozprawy sądowej i wydanie wyroku pod nieobecność pełnomocnika skarżących. Postanowieniem z dnia 10 września 2004 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał skarżącym prawo pomocy poprzez zwolnienie ich od kosztów postępowania i przyznał skarżącym pełnomocnika z urzędu. Okręgowa Rada Adwokacja w Warszawie wyznaczyła adw. M. B. pełnomocnikiem z urzędu W. i Z. S. W dniu 21 kwietnia 2005r. kancelaria adwokacka zawiadomiła Sąd o zmianie adresu siedziby kancelarii, która miała nastąpić po dniu 1 maja 2005r. Zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 23.05.2005 r. adw. M. B. odebrał w dniu 22.04.2005 r.(k-57). Na rozprawę sądową nie stawił się. W dniu 09.06.2005 r. zostało nadesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnictwo substytucyjne podpisane przez M. B., w którym upoważnił on S. M., M. J., A. Z. i K. O. do zastępowania go we wszystkich postępowaniach, w których wyznaczono go pełnomocnikiem z urzędu. Pełnomocnictwo podpisane przez skarżących .adw. K. O. nadesłał do Sądu w dniu 11 lipca 2005r. Z powyższych danych wynika, że Sąd I instancji niewadliwie doręczył zawiadomienie o rozprawie pełnomocnikowi skarżących. Adwokat M.B. został bowiem powiadomiony o terminie rozprawy ponad 30 dni przed wyznaczonym posiedzeniem . Był to znaczny czas umożliwiający udział w rozprawie bądź pełnomocnikowi bądź ewentualnie wyznaczonemu przez pełnomocnika substytutowi. Dodać należy, iż stosownie do art. 107 ppsa nieobecność na rozprawie stron lub ich pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 kpa przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu I instancji, a nie decyzja administracyjna. Ponadto zarzut ten skierowany został do innej decyzji administracyjnej, która nie była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym postępowaniu. Decyzja dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na remont, choć dotyczy tego samego obiektu budowlanego objęta była odrębnym postępowaniem administracyjnym. Prawidłowość więc umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na remont przez organ odwoławczy pozostaje poza kontrolą w tym postępowaniu. Skarżący zarzucili również Sądowi I instancji błędną interpretację art. 28 ust 1 oraz art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania na czym polega błąd "Sądu w rozumieniu art. 28 ust 1 i 3 pkt 8 prawa budowlanego". Przepis art. 28 ust 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 - prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz 2016 ze zm.) określa uprawnienia inwestora do rozpoczęcia rozbót budowlanych dopiero po otrzymaniu pozwolenia na budowę - z wyjątkiem inwestycji i robót wyszczególnionych w art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 ust 2 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym tak w dacie dokonania przez skarżących zgłoszenia jak i w datach wydanych decyzji przez organy obu instancji - zwalniał od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę prace remontowe istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmowały one zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. Remont taki zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego wymagał wówczas tylko zgłoszenia prac właściwemu organowi. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, zaprezentowane w treści zaskarżonego wyroku, że zabetonowanie słupów stalowych, zamiast istniejących drewnianych w budynku gospodarczym jest czynnością zmieniającą konstrukcję obiektu. Nawet więc gdyby przyjąć jak sugeruje to skarga kasacyjna, iż roboty budowlane wykonane przez skarżących były remontem budynku gospodarczego to ponieważ obejmowały one zmiany elementów konstrukcyjnych - wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed ich rozpoczęciem. Podkreślić przy tym trzeba, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja odwoławcza, wydana została na podstawie art. 138§2 kpa. Sąd I instancji podzielił wywody zawarte w tej decyzji, iż sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, bowiem umorzenie postępowania przez ten organ było przedwczesne. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 250 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.