IV SA/Po 205/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie del. sędzia WSA Maria Bohdanowicz del.sędzia WSA Joanna Wierchowicz ( spr ) Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu Ż. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii drogi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ J.Wierchowicz /-/ M.Dybowski /-/ M.Bohdanowicz JFS Skargą z dnia [...].Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Ż. z dnia [...]r. – nr [...] - w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi powiatowej nr [...] stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha i jednocześnie ulicę [...] w Ż. i zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych zarzucając uchwale istotne naruszenia przepisów art. 10 ust. 1,2 i 8 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004r. N 204, poz. 2085). W uzasadnieniu wskazał, że kompetencje do nadania drodze kategorii drogi gminnej przysługują radzie gminy. Skarżący podniósł też, że uchwała w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi publicznej jest aktem prawa miejscowego i winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a termin jej wejścia w życie określa art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie jej do innej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Tymczasem uchwała określiła termin jej wejścia w życie z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ż. wniosła - z powołaniem się na art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - o jej oddalenie wywodząc, że kompetencje w sprawie obniżenia kategorii drogi publicznej przysługują temu organowi, który jest uprawniony do jej nadania, a zatem radzie powiatu. Ponadto wskazał, że uchwałą Rady Powiatu Ż. nr [...] z dnia [...]r. zmieniono treść § 4 zaskarżonej uchwały nadając jej brzmienie: "uchwała wchodzi w życie z dniem jednoczesnego zaliczenia przez Radę Miasta Ż. drogi wymienionej w § 1 do kategorii dróg gminnych, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia [...]r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Wojewody L. jest zasadna. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000r. nr 71, poz. 838 z późn. zmianami) stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Od tej zasady ustawa przewiduje tylko jeden wyjątek – na podstawie art. 9 ust.1 Minister właściwy do spraw transportu może, w drodze rozporządzenia zaliczyć drogę, nie będącą drogą publiczną do kategorii drogi gminnej, jeżeli spełnia kryteria właściwe dla kategorii drogi gminnej i nie została wcześniej zaliczona do żadnej innej kategorii drogi publicznej. Podobnie ustawodawca ukształtował kompetencje organów samorządu powiatu i województwa w odniesieniu do dróg powiatowych i wojewódzkich. Podjęcie przez Radę Powiatu Ż. przedmiotowej uchwały jest sprzeczne nie tylko z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ale narusza również zagwarantowaną gminie przez art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz. U. z 2001r. Nr 142) ustrojową samodzielność gminy. Przekazanie drogi, bez uchwały zainteresowanej gminy, nakłada na nią w sposób nieuprawniony, przez równorzędny podmiot samorządu terytorialnego, obowiązek ponoszenia kosztów związanych z zarządem i utrzymaniem drogi, inwestycjami, odpowiedzialnością za wszelkie szkody związane z jej własnością, obowiązek utrzymania czystości i porządku , odśnieżanie, odladzanie ( art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 z późn. zm.). Nieprzypadkowo przepis w randze ustawy- art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych- reguluje termin zaliczenia lub pozbawienia drogi kategorii stanowiąc, że nie może być ono dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W ten sposób zagwarantowano nowemu zarządcy możliwość zabezpieczenia w budżecie gminy środków finansowych na wykonanie obowiązków ciążących na zarządcy drogi. Słuszne jest, zdaniem Sądu Administracyjnego i niesprzeczne z art. 7 ust. 2 , stanowisko Rady Powiatu Ż., że pozbawienie kategorii drogi powiatowej należy do jej kompetencji – takie jest brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednakże treść tego przepisu należy rozpatrywać łącznie z ustępem 3 uregulowania tegoż artykułu, który stanowi, że "pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku, wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tejże do nowej kategorii". Skoro zatem z mocy wyraźnego przepisu ustawowego rada powiatu nie jest kompetentna do nadania drodze kategorii drogi gminnej, bo organem właściwym jest rada gminy po zasięgnięciu opinii właściwego powiatu, to należy przyjąć, że pozbawienie kategorii drogi powiatowej może nastąpić dopiero po nadaniu drodze kategorii drogi gminnej przez radę gminy, poprzedzonej uzyskaniem opinii zarządu powiatu. W tej materii przepisy ustawy o drogach publicznych wymagają współdziałania ze sobą obu samodzielnych jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Rady Powiatu Ż., iż uchwała w przedmiotowej sprawie, a więc dotyczącej obniżenia i zaliczenia drogi do stosownej kategorii nie stanowi aktu prawa miejscowego. Takie stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny pod rządem ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach administracji ogólne (Dz. U. nr 21, poz. 123 ze zm.). a zatem przed wejściem w życie reformy administracji publicznej, m.in. w wyroku z 16 października 1998r. (II S.A. 903/98). W orzeczeniu tym, NSA uznał, że rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego dotyczącego nieograniczonej liczby użytkowników drogi. "Pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii nie stanowi też prawa miejscowego w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U nr 21, poz. 123 ze zm. )". Po reformie administracji publicznej i w świetle artykułów 40 u.s.g. oraz art. 40 u.s.p. nikt dziś nie kwestionuje faktu, że zmiana jak i nadanie drodze kategorii stanowi akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym tj. wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego , konkretyzującego ustawę (K. Bandarzewski i in. : Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym. LexisNexis. Warszawa 2005, D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego. Oficyna Wydawnicza Branta. Bydgoszcz-Kraków 2003). W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego". Akty prawa miejscowego stanowią kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrzterytorialanym obszarze struktur państwa i – co do zasady - mają terytorialny zakres obowiązywania.... " na obszarze działania" terenowych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego". ( Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. Kazimierz Bandarzewski i inni . s. 277. LexisNexis. W-wa 2004). Skoro są to akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące to muszą być ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r.- Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Uchybienie temu obowiązkowi stanowi dalsze naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale skutkujące jej nieważność. Treść paragrafu 4 zaskarżonej uchwały jest oczywiście sprzeczna ze szczególnym unormowaniem art. 10 ust. 3 ustawy drogach publicznych, który jak już wyżej wskazano w sposób szczególny normuje termin podejmowania uchwał i ich mocy obowiązującej. Z urzędu Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak obligatoryjnych opinii wymaganych przy obniżeniu kategorii drogi. Przepis art. 10 ustawy stanowiąc w pkt 1, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, a w pkt 2 tegoż artykułu, że pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, odsyła radę powiatu do art. 6a nakazującego radzie powiatu podjęcie uchwały w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów, a gdy uchwała podejmowana jest przez radę gminy do art. 7 zobowiązującego gminę do zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści uchwały Rady Powiatu Ż. nie wynika, by zastosowano się do wymogów ustawowych. Uchwała nr [...] Rady Powiatu Ż. modyfikująca treść paragrafu 4 zaskarżonej uchwały podjęta już po wpłynięciu skargi Wojewody, nie była przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym rozpoznania w toku niniejszego postępowania. Zauważyć jednak należy, że była ona dotknięta podobnymi wadami, którymi zajmował się Sąd Administracyjny w niniejszym orzeczeniu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1269) uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt. 5 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. W związku z treścią orzeczenia wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 152 ustawy powołanej wyżej było obligatoryjne. /-/ J.Wierchowicz /-/ M.Dybowski /-/ M.Bohdanowicz jfs