II SA/Wr 2843/02

Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Tomasz Pisarski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 10 października 2002 r. NR XXXVI/322/02 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Milicz; I. stwierdza nieważność przepisów paragrafów: 11ust. 2; 11ust. 5 pkt 3 oraz paragrafu 45 we fragmencie "zostało wykonane bez uzyskania jego zgody, bądź" – opisanego na wstępie regulaminu; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 III. stwierdza, że uchwała w zakresie opisanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; IV. zasadza od Gminy Milicz na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych). Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Uzasadnienie Rada Miejska w Miliczu podjęła w dniu 10 października 2002 r. podjęła m. in. uchwałę nr XXXVI/322/02 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Milicz. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził że - - § 4 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia l czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 - zwanej dalej Ustawą), - § 10 ust. l załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 5 ust. 2 ustawy, - § 1 1 załącznika do uchwały w sposób istotny narusza art. 6 ust. 2, 4, 5, 6 i 7 Ustawy - § 24 ust. 2 i § 43 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 1 9 ust. l Ustawy w związku z art. 415, 471, 435 § 1 i 437 k.c. Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda wskazał, że w § 4 załącznika do badanej uchwały - zwanego dalej Regulaminem - Rada powtórzyła treść art. 6 ust. 1 Ustawy. Przepis ten stanowi, iż dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei w § 10 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska powtórzyła treść art. 5 ust. 2 Ustawy. Przepis ten stanowi, iż jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Regulamin został uchwalony na podstawie upoważnienie zawartego w art. 19 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 gminy. Podstawowe zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ustalone zostały w Ustawie. Zgodnie z jej art. 1 ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. Uchwała rady gminy, podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 Ustawy, jest aktem wykonawczym do tej ustawy, dotyczy tego samego zakresu regulacji, co regulacja ustawowa. Rada gminy podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego nie jest upoważniona do powtarzania w akcie przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Cytowane przepisy, wraz z art. 88 - 93 Konstytucji, stanowią normatywne określenie źródeł prawa. Źródła te nie mają jednakowej mocy prawnej tworząc swoistą hierarchię. W ramach tej hierarchii ustawa ma pierwszeństwo przed aktami normatywnymi stanowionymi przez organy samorządu terytorialnego zaś materia uregulowana w samej ustawie nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Inaczej mówiąc niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działaj ą na podstawie i w granicach prawa. W granicach upoważnienia art. 19 ust. 1 Ustawy nie mieści się powtarzanie regulacji ustawowych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Organ nadzoru wskazał dalej, że w § 10 Regulaminu Rada przytoczyła treść art. 6 ust. 2 oraz ust. 4-7 Ustawy. Przepisy art. 6 stanowią kolejno, iż : - ust. 2 - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, (...) - ust. 4 - umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego ma być dostarczana woda lub z którego mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. -ust. 5 - jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, umowa, o której mowa w ust. l, zawierana jest z właścicielem budynku lub z zarządcą nieruchomości wspólnej. - ust. 6 - na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego, o którym mowa w ust. 4 i 5, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowy z korzystającymi z lokali osobami, jeżeli: 1) wszystkie lokale wyposażone są w zainstalowane wodomierze zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi w sposób uzgodniony z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, 2) możliwy jest odczyt wskazań wodomierzy, 3) wnioskodawca ustala sposób rozliczeń różnic wskazań między wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach oraz zasady ich utrzymania, 4) uzgodniony został przez strony sposób przerwania dostarczania wody do lokalu bez zakłócania dostaw wody w pozostałych lokalach; w szczególności przez możliwość przerwania dostarczania wody do lokalu rozumie się również założenie plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu. - ust. 7- przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umów z korzystającymi z lokali osobami, o których mowa w ust. 4 i 5, również w przypadku, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że powtarzanie przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, co wykazano wyżej. Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Dodatkowo Rada dokonała modyfikacji przepisów ustawowych, do czego nie była upoważniona. I tak w § 11 ust. 2 Regulaminu czytamy, iż umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego dostarczana jest woda i z którego są odprowadzane ścieki, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem ustawa nie wymaga, aby zawieranie umów z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, było przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Wprowadzenie tej dodatkowej przesłanki zawierania umowy daje prawo przedsiębiorstwu do oceny zasadności danego przypadku a tym samym do decydowania o tym czy umowa zostanie zawarta lub nie. Tymczasem przedsiębiorstwo w myśl Ustawy ma obowiązek zawarcia umowy z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym jeśli tylko nieruchomość ta została przyłączona do sieci a osoba korzystająca wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ex art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 4 Ustawy). W § 11 ust. 5 i 6 Regulaminu Rada określiła przesłanki zawierania umów z osobami, które korzystają z lokali w budynku wielolokalowym. Przypadki i przesłanki zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym zostały wyczerpująco uregulowane w cytowanych przepisach. Stanowią one wyjątki od zasady, iż umowę zawiera się w takim przypadku z właścicielem budynku lub z zarządcą nieruchomości wspólnej. Dlatego w zakresie upoważnienia art. 19 ust. 1 Ustawy nie mieści się ustalanie dodatkowych przypadków i przesłanek zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowych. Porównując treść § 11 ust. 5 i 6 Regulaminu z cytowanymi przepisami Ustawy stwierdzić należy, iż uchwała częściowo modyfikuje regulacje ustawową, do czego Rada nie była upoważniona. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa uchwała dodaje wymóg "udokumentowania stosownymi zgodami wszystkich lokatorów" (§ 11 ust. 5 pkt 3 Regulaminu) ich aprobaty na ustalony sposób rozliczeń różnic wskazań między wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach oraz zasady ich utrzymania. Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Według art. 6 ust. 6 Ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na zawarcie umów z korzystającymi z lokali osobami, o których mowa w ust. 4 i 5, również w przypadku, gdy nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 6. Ustawa przyznała więc przedsiębiorstwu prawo do decydowania o tym, czy umowa zostanie zawarta z osobami, które korzystają z lokali w budynku wielolokalowym a nie spełniają ustawowych przesłanek. Rada Miejska w § 11 ust. 6 Regulaminu wprowadziła dodatkową przesłankę ograniczająca możliwość zawierania takich umów w postaci warunku "szczególnego przypadku", czym zmodyfikowała (zawęziła) ustawowy zakres swobody przedsiębiorstwa w zawieraniu przedmiotowych umów. Kolejny zarzut odnosi się do § 24 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, iż usługobiorca ponosi odpowiedzialność za szkody wynikłe z nie wywiązywania się z obowiązków określonych w ust. 1. W § 43 Regulaminu stanowi się, że usługobiorca ma prawo domagać się od Usługodawcy odszkodowania za szkody w majątku powstałe w związku z wykonywaniem i eksploatacją urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych. Organ nadzoru wskazał, ze przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej różnych podmiotów za wyrządzoną szkodę zawarte zostały w Kodeksie cywilnym. W kodeksie zawarto m. in. regulację dotyczącą odpowiedzialności odszkodowawczej deliktowej (art. 415 k.c. i nast.) jak również odpowiedzialności kontraktowe (art. 471 k.c. i nast.). Zgodnie z art. 415 k.c. ten kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Zgodnie z art. 471 k.c. dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonywania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Podkreślono, że prawo usługobiorcy do uzyskania odszkodowania za szkody wyrządzone przez usługodawcę, jak i prawo usługodawcy do uzyskania odszkodowania za szkody wyrządzone przez usługobiorcę, przysługuje z mocy ustawy - Kodeksu cywilnego. Cytowany wyżej art. 19 ust. 1 Ustawy ani też żaden inny przepis ustawowy nie zawiera upoważnienia do regulowania zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej stron umowy o dostarczanie wody i Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 odprowadzanie ścieków. Tym samym cytowanymi wyżej postanowieniami Regulaminu Rada wykroczyła poza zakres upoważnienie art. 19 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z art. 435 § 1 k.c. prowadzący na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody (pary, gazu, elektryczności, paliw płynnych itp.) ponosi odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą nie ponosi odpowiedzialności. Zgodnie z art. 437 k.c. nie można wyłączyć ani ograniczyć z góry odpowiedzialności określonej w dwóch artykułach poprzedzających. Odpowiedzialność przedsiębiorstwa za szkody wyrządzone jego ruchem oparta jest na zasadzie ryzyka i dotyczy również szkody wyrządzonej na osobie. Zatem § 43 Regulaminu w sposób bezpodstawny zawęził zakres odpowiedzialności Usługodawcy jaki wynika z Kodeksu cywilnego, ograniczając jej odpowiedzialność tylko do szkód wyrządzonych na mieniu. Zakwestionowano § 45 Regulaminu, który stanowi, iż Usługodawca może odmówić przyłączenia do sieci jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania jego zgody, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi wymaganiami technicznymi. Rada przyznała Usługodawcy prawo odmowy podłączenia do sieci przyłącza, jeśli przyłącze zostało wykonane bez jego zgody. Zgodnie z art. 15 ust. 2 i 4 Ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istniej ą techniczne możliwości świadczenia usług (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 7 Ustawy Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci i techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Przepis art. 6 ust. 2 Ustawy stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Regulamin winien zatem określać warunki przyłączania nieruchomości do sieci. Ich spełnienie oraz techniczne możliwości świadczenia usług są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci. W razie ich łącznego spełnienia przedsiębiorstwo nie może odmówić podłączenia, jeśli tylko uprawniona osoba wystąpi o to z wnioskiem. Oznacza to, że swoboda przedsiębiorstwa w przyłączaniu do sieci, podobnie jak i swoboda zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, została wyłączona. Tymczasem kompetencja zawarta w § 45 Regulaminu przyznaje przedsiębiorstwu nieograniczoną żadnymi warunkami swobodę w wyrażaniu zgody na wykonanie przyłącza, a tym samym swobodę decydowania o przyłączeniu do sieci poszczególnych nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie wskazanych wyżej przepisów Regulaminu. Przesyłając odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Miliczu nie odniosła się w ogóle do zarzutów zawartych w skardze Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując oceny zakwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w Miliczu Sąd tylko w części podzielił zasadność zarzutów Wojewody Dolnośląskiego. poprawności. Zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powoływany przepis stanowi, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 W ustępie 2 przytaczanego przepisu określono, jakie elementy zawierać winien wspomniany regulamin. Jak wynika z treści tego przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Przewidziany przytaczanymi przepisami prawa regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2003 r. , II SA/Wr 1389/03, OSS 2004/1/14). Jednym z podstawowym zarzutów Wojewody Dolnośląskiego odnoszącym się do kwestionowanego Regulaminu jest to, iż Rada Miejska podejmując uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, nie była upoważniona do powtarzania w tym akcie przepisów ustawowych. Teza powyższa jest generalnie prawdziwa i w takim tonie wypowiadało się wielokrotnie orzecznictwo sądowe. Przykładowo można jedynie wskazać np. na wyrok NSA z 25 sierpnia 1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/4), w którym podkreślono, że materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących( wcześniej analogiczna tezę sformułowano w niepublikowanym wyroku NSA z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95). Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 Rozwinięcia tego stanowiska dokonano w wyroku NSA z 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 2003/4/53), w którym stwierdzono, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Powyższe rozstrzygnięcia należy jednak odczytywać w określonym kontekście. Myśl, która została w nich wyrażona, sprowadzana winna być do tezy, iż rada gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego, nie może przytaczać in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, w ten sposób, ażeby powstawało wrażenie, iż to właśnie rada gmina podjęła przytaczane rozstrzygnięcie normatywne. Należy jednak zważyć, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, gdyż dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały. Nie można bowiem tracić z oczu okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91). Dlatego też uznać należy za dopuszczalne przytoczenie w uchwale rady gminy określonych zapisów ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, że przytoczenie w kwestionowanym Regulaminie określonych zapisów ustawowych, czyni je nieważnymi. W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu organu nadzorczego, iż zawarte w § 43 Regulaminu stwierdzenie, że usługobiorca ma prawo domagać się od Usługodawcy odszkodowania za szkody w majątku powstałe w związku z wykonywaniem i eksploatacją urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych stanowią naruszenie prawa, albowiem przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej różnych podmiotów za wyrządzoną szkodę zawarte zostały w Kodeksie cywilnym. To stwierdzenie ma charakter niejako deklaratywny i Sygnatura akt II SA/Wr 2843/02 szczegółowe zasady ewentualnej odpowiedzialności zostały określone w przepisach regulujących czy to odpowiedzialność deliktową, czy też odpowiedzialność kontraktową – związaną z niewykonaniem lub nienależytym wykonanie zobowiązania. Sąd natomiast podzielił zarzuty Wojewody w pozostałym zakresie, w szczególności odnoszące się do swoistej "modyfikacji" zapisów ustawowych, dokonanych przez radę Miejską w omawianym Regulaminie. Jak już bowiem wskazano wyżej, rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu – w rozstrzyganej sprawie zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tam więc gdzie przepisy ustawy, stanowiące podstawę do stanowienia przepisów prawa miejscowego, zakreślają granice dopuszczalnej regulacji stosunków prawnych przez przepisy prawa miejscowego nie jest dopuszczalne wykraczanie poza owe granice ustawowe. Tym samym Sąd był obligowany, stosownie do zapisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wyeliminowania powyższych zapisów Regulaminu, z obrotu prawnego.