II OSK 1209/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 278/05 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. zasądza od M. S. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę M. S. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 12 stycznia 2005 r. odmówił M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie zmiany decyzji własnej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki Nr 1/4 przy ul. G. w B. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zainteresowany nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 kpa zawiadomienia organu I instancji o zmianie adresu, pomimo że doręczono mu zawiadomienie z dnia 3 czerwca 2003 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 24 lipca 2003 r. Nr [...]. Z tych względów stwierdził organ doręczenie decyzji skierowanej pod adresem znanym organowi administracyjnemu, a już zdezaktualizowanej, jest prawnie skuteczne. Następnie, skargę do Sądu na powyższe postanowienie wniósł M. S. żądając jego uchylenia w całości. W treści skargi stwierdził, że skarżone postanowienie naruszyło art. 58 kpa gdyż przyjęło, że występuje brak przesłanek do przywrócenia terminu. Ponadto podniósł zarzut, że błędne są ustalenia organu, iż nie dochował z własnej winy terminu do złożenia odwołania. Jego zdaniem wynika to z tej przesłanki, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta B. została skierowana za jego nieaktualny adres i po niepodjęciu awiza uznana za skutecznie doręczoną. Jednocześnie dodał, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania naraża go na niepowetowane szkody i uniemożliwia wykazanie rażących nieprawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł szereg zarzutów odnoszących się do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 28 maja 2004 r., a polegających na naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności prawa budowlanego. Ponadto Sąd I instancji dodał, że przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie powyższe postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., a nie inne decyzje wydawane przez właściwe organy, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 58 kpa przesłanki przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym przez stronę lub uczestników postępowania są następujące. Po pierwsze, uprawdopodobnienie przez zainteresowaną osobę okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia takiego wniosku i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Oznacza to, że przywrócenie terminu uwarunkowane jest wystąpieniem łącznie wymienionych przesłanek. W przedmiotowej sprawie oceny wymagało wystąpienie pierwszej przesłanki, ponieważ pozostałe zostały przez skarżącego spełnione. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jako powód uchybienia terminu powoływał się na fakt, że decyzja z dnia 28 maja 2004 r. nie została mu doręczona na prawidłowy adres zamieszkania zgodnie z art. 39-49 kpa. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie pisma do rąk adresata w miejscu zamieszkania czy też w miejscu pracy strony (art. 42 § 1 kpa), lub w lokalu administracji państwowej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 kpa). Natomiast w przypadku niemożności doręczenia pisma w taki sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, np. pilności sprawy, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa). Ponadto w sytuacji nieobecności adresata w mieszkaniu, pisma za pokwitowaniem doręcza się do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub dozorcy umieszcza się zawiadomienie na drzwiach mieszkania adresata (art. 43 kpa). Z kolei w przypadku, gdy pisma nie można było doręczyć w powyższy sposób, to zgodnie z art. 44 kpa składa się je na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowo-telekomunikacyjnym lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W tych przypadkach doręczenie "uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu". Natomiast art. 41 § 1 kpa nakłada na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadamiania organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu w toku postępowania, a doręczenie pisma skierowanego na adres zdezaktualizowany, w toku postępowania administracyjnego jest prawnie skuteczne (§ 2 tego przepisu). Jednak przesłanką zastosowania instytucji doręczenia zastępczego w świetle art. 41 § 1 kpa jest to, żeby strona wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym i była pouczona o skutkach niedopełnienia obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu. Obowiązek nałożony w art. 41 kpa powstaje zatem od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Lu 381/95). Dlatego też orzekł Sąd I instancji w tej sprawie organ nieprawidłowo ustalił, że na skutek nie wskazania przez M. S. aktualnego adresu, zachodzą podstawy do zastosowania domniemania prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 28 maja 2004 r. Błędnym jest pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że skutki niedopełnienia przez skarżącego określonego w art. 41 § 1 kpa obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 24 lipca 2003 r. rozciągają się na postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonej decyzją z dnia 28 maja 2004 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 3 czerwca 2003 r. dotyczyło postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 lipca 2003 r. Z kolei w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania na skutek złożenia przez inwestora w dniu 22 kwietnia 2004 r. kolejnego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniesienie tego wniosku spowodowało bowiem wszczęcie nowego, odrębnego postępowania administracyjnego. Fakt, że wszystkie postępowania dotyczące pozwolenia na budowę projektowanego obiektu na działce Nr 1/4 przy ul. G. w B. były podmiotowo i przedmiotowo tożsame nie ma znaczenia w świetle spoczywającego na organie obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i doręczenia tego pisma stronie na jej adres zamieszkania lub miejsca pracy orzekł Sąd. Nie można bowiem postawić skarżącemu zarzutu, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2004 r. nie dopełnił obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu, gdyż zawiadomienie z dnia 3 czerwca 2003 r. o wszczęciu postępowania dotyczyło odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją z dnia 24 lipca 2003 r. Z tych względów decyzja z dnia 28 maja 2004 r. skierowana została do strony na błędny adres zamieszkania, gdyż nie wysłano jej na adres M. S. "B., ul. Ż." lecz na adres "B. ul. C.". Dlatego też, jeżeli skarżący nie otrzymał na swój adres przesyłki, to został pozbawiony możliwości działania w sprawie i wniesienia odwołania w terminie. Z powyższego stanu faktycznego wynika w sposób jednoznaczny, iż brak było podstaw do uznania, że nastąpił określony w art. 44 kpa procesowy skutek prawny doręczenia skarżącemu decyzji z dnia 28 maja 2004 r. czyli właściwy organ błędnie uznał brak przesłanek do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że podana przez skarżącego przyczyna uchybienia terminu stanowiła obiektywną przeszkodę dotrzymania terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski reprezentowany przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna podnosi jeden podstawowy zarzut. Dotyczy on naruszenia w wyniku błędnej wykładni art. 58, art. 129 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 16 kpa. Wynika to zdaniem strony skarżącej z błędnego twierdzenia przyjętego przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym w I instancji, które toczy się z udziałem więcej niż jednej strony postępowania, stronie, która bez własnej winy nie brała w tym postępowaniu administracyjnym udziału i nie zaskarżyła wydanej przez organ I instancji decyzji w ustawowym terminie, skutkiem czego było wobec braku wniesienia odwołania przez pozostałych uczestników postępowania, wydanie decyzji, która się uprawomocniła, przysługuje po upływie terminu do wniesienia odwołania wniosek o przywrócenie terminu na jego wniesienie, a nie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wystąpił o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nie przyjęcia powyższego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił o jej oddalenie. Zdaniem M. S. skarga kasacyjna narusza art. 176 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie odpowiada wymaganiom w części dotyczącej podstaw kasacyjnych w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tejże ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego organu zarzucił Sądowi I instancji w istocie naruszenie przepisów postępowania, a nie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu błędnej wykładni art. 58 oraz art. 129 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 16 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które to przesłanki stanowią podstawę kasacyjną. Dlatego też biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będące w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2005 r. naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie bowiem w treści skargi kasacyjnej został podniesiony zarzut, że jeżeli strona skarżąca tj. M. S. nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek złożenia przez inwestora w dniu 22 kwietnia 2004 r. kolejnego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i nie otrzymał przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta B. na swój nowy adres, czyli nie zachodziły przesłanki do zastosowania domniemania prawidłowego jej doręczenia, to uznać należy, że strona nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, ponieważ żadna ze stron postępowania przed organem I instancji nie wniosła od niej odwołania, czyli stała się ona ostateczna w świetle kpa, a więc prawomocna formalnie. Natomiast w tym stanie prawnym zainteresowany podmiot może wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ustanowiony w art. 129 § 2 kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania nie może dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją i którym decyzja w tym postępowaniu nie została doręczona. Zapewnia to także ochronę interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu oraz poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania umożliwia bowiem stronie czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gwarantując ochronę interesu prawnego każdej strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w trybie nadzwyczajnym. Oznacza to, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308). Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).