II OSK 1257/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia Barbara Gorczycka-Muszyńska Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. "E." w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 czerwca 2005r., sygn. akt II SA/Rz 228/04 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w S, na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2003 r., nr [...]. w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 228/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nakazującej "E." Spółce z o.o. w S. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie wykonywania robót budowlanych związanych z zabudową balkonu i innych, odbiegających od pierwotnego projektu budowlanego, w budynku mieszkalno-biurowym, zlokalizowanym na działce, oznaczonej nr ewidencyjnym 629, położonej w S. przy ul. C., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu zamiennego i nakazał Spółce przedłożenie projektu w terminie do dnia 25 listopada 2003 r. W pozostałej części Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Materialną podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowił przepis art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "C." w S. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie usuwa samowoli budowlanej, polegającej na realizacji robót budowlanych, przez Spółkę "E.", w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę. Zdaniem Wspólnoty, realizacja budynku w sposób przyjęty przez inwestora, a zaakceptowany przez organy nadzoru, narusza prawa mieszkańców lokali sąsiadujących z inwestycją. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na zasadzie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w skardze. Nawiązując do zakresu kontroli sądowej, określonego w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd dostrzegł naruszenie prawa materialnego, niepodnoszone w skardze. W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Datą wszczęcia postępowania był dzień 21 maja 2003 r. W przypadku, gdy przepis prawa nie nakłada obowiązku wszczęcia postępowania w formie postanowienia, za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej, o której strona została powiadomiona. Sąd ocenił, iż weryfikowane postępowanie administracyjne było prowadzone z urzędu i ustalił, że 21 maja 2003 r. doręczono stronom pierwsze zawiadomienie o czynności procesowej. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem, jak wynika z art. 7 ust.1 noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., działać na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed wspomnianą nowelizacją. Ten stan prawny nie uprawniał organów do nakładania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Brak możliwości nałożenia tego obowiązku wynika z tego, że przed nowelizacją przepis art. 51 ust.1 Prawa budowlanego nie zawierał takiej dyspozycji. Nie zawierał także punktu trzeciego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oparcie się organów nadzoru budowlanego na nieobowiązującej w prowadzonym postępowaniu normie prawa materialnego stanowiło wadliwość skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji. Skargę kasacyjną wniosła "E." spółka z o.o. w S., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w szczególności art. 61 § 1 – 4 K.p.a., przez błędne przyjęcie jako daty wszczęcia postępowania dnia 21 maja 2003 r., to jest daty zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia kontroli robót budowlanych w miejscu inwestycji, podczas gdy rzeczywistą datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia stronom postanowienia z dnia 21 lipca 2003 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Jako drugą podstawę skargi kasacyjnej Spółka podała naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (...) i błędne przyjęcie, że niniejszą sprawę należy oceniać na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą, czyli przed dniem 11 lipca 2003 r., podczas gdy do sprawy stosuje się przepisy znowelizowanego tą ustawą Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że zawiadomienie stron doręczone w dniu 21 maja 2003 r. i same czynności kontroli robót na miejscu inwestycji, nie były czynnościami wszczętego postępowania administracyjnego, a zespołem czynności faktycznych urzędu, zmierzających do sprawdzenia budowy, zweryfikowania zasadności powiadomienia urzędu przez Wspólnotę Mieszkaniową o zaistniałych zdarzeniach, ustalenia czy będzie wszczynana sprawa i jaki będzie jej przedmiot. Były to, w ocenie skarżącej, czynności kontrolne nie noszące cech wszczętego postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 64 i nast. K.p.a. Świadczy o tym niewydanie wówczas przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania. Do postanowienia zaś z dnia 21 lipca 2003 r. przez przeoczenie nie dopisano w sentencji punktu o wszczęciu postępowania. Skarżąca wywodziła nadto, iż powszechna była praktyka wszczynania postanowieniem postępowań w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę i samowoli budowlanych. Nigdy samych kontroli nie traktowano jako czynności postępowania administracyjnego. Dniem wszczęcia postępowania był dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli 21 lipca 2003 r. W rezultacie do sprawy stosuje się przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji. Wskazuje to, zdaniem skarżącej, na niewłaściwą interpretację art. 7 ust.1 ustawy nowelizującej Prawo budowlane, przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Skład orzekający, odnosząc się do pierwszej z przytoczonych podstaw kasacyjnych uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 – 4 K.p.a.). Inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie unormowanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 298 – 300). Podstawę materialnoprawną działania organów nadzoru budowlanego w sprawie stanowiły przepisy art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.; w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji – Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.; obecnie – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118). Przepisy te, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy, czyli art. 80 – 89c, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego określonych w art. 50. Przedmiotem postępowania uregulowanego przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie tego postępowania następuje więc z urzędu (por. rozważania odnoszące się do przepisu art. 66 Prawa budowlanego – Jerzy Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 332 – 333). Potwierdzeniem takiego poglądu są te unormowania Prawa budowlanego, w których wprost określono wnioskowy charakter postępowania (na przykład art. 32 ust.4 pkt 1, art. 97 ust.1). Przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwsza czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto, czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; Andrzej Matan [w:] G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 – 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8). Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zawiadomienie z dnia 21 maja 2003 r. o kontroli robót budowlanych w dniu 18 czerwca 2006 r. stanowiło czynność wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonywanych przez inwestora robót budowlanych. Nie były to jedynie czynności przygotowawcze, mające zdecydować o ewentualnym wszczęciu lub niewszczynaniu postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Po pierwsze, w zawiadomieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nawiązał do informacji Wspólnoty Mieszkaniowej "C." w S., z dnia 9 maja 2003 r. o prowadzeniu przez Spółkę E. robót budowlanych w sąsiadującym budynku nr 10, bez "należytego pozwolenia". W szczególności, co sprecyzowano w zawiadomieniu, kontrola w budynku nr 10 miała dotyczyć zabudowy balkonów. Określony zatem został przedmiot kontroli – zbadanie zasadności zarzutu popełnienia samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47892). Po drugie, o czynności powiadomiono nie tylko inwestora, ale także Wspólnotę reprezentującą właścicieli lokali położonych w budynku należącym do sąsiedniej nieruchomości. Po trzecie wreszcie, inwestor został zobowiązany do przedłożenia pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia oraz projektu zagospodarowania działki. Okoliczności te wskazują na procesowy charakter zapowiadanej czynności organu. Kontrola, o której zawiadomiono strony, miała stanowić oględziny, w rozumieniu art. 85 § 1 K.p.a. Obowiązek zawiadomienia stron o oględzinach sformułowany jest w art. 79 § 1 K.p.a., a zawiadomienie wynikało z konieczności zadośćuczynienia temu obowiązkowi. Dodać warto, że czynność zapowiadana w zawiadomieniu z dnia 21 maja 2003 r., przeprowadzona w dniu 18 czerwca 2003 r., utrwalona została w formie protokołu z oględzin robót budowlanych. O trwającym postępowaniu świadczy także treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., z dnia 23 czerwca 2003 r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w S., z prośbą o przesłanie projektu budowlanego, w którym to piśmie Powiatowy Inspektor stwierdził, że prośba jest formułowana w związku z prowadzonym postępowaniem, dotyczącym prowadzenia robót budowlanych w budynku nr 10 przy ul. C. w S. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, zmierzającej do wykazania, iż postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, powtórzyć trzeba te poglądy wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie, według których Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewiduje, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149), czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 i 3) – por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 414 ; wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., sygn. akt V SA 178/92, ONSA 1993/1/20; B. Adamiak op. cit. s. 305; R. Hauser, op. cit. s. 7). Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego nie należy, w omawianym zakresie, do przypadków wyjątkowych. Niewydanie, w dniu 21 maja 2003 r., postanowienia o wszczęciu postępowania, nie świadczy zatem o tym, że nie doszło do wszczęcia postępowania. Nieprecyzyjnie określona została druga podstawa skargi kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie może być utożsamiany z zarzutem niewłaściwego zastosowania. Przyjmując jednak, niezależnie od sposobu wyartykułowania obu tych zarzutów, że skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), jak i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, skład orzekający odnosi się do obu tych zarzutów. Odnośnie do zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust.1 noweli ocenić trzeba, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał przywołaną normę prawną, poprzez stwierdzenie, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie noweli stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie sposób nie zauważyć, iż w taki sam sposób interpretuje omawiany przepis skarżąca Spółka. Czym innym jest natomiast kwestia zastosowania tego przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust.1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przez niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 7 ust.1 należało, do sprawy usuwania skutków naruszeń Prawa budowlanego, innych niż określone w art. 7 ust.2 noweli, stosować przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji trafne było orzeczenie Sądu I instancji oparte o art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.