II OSK 1301/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr. ), Bogusław Moraczewski, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2005r. sygn. akt II SAB/Wr 1/05 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. K. kwotę 300 zł. (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Pismem z dnia 15.12.2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, J. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który po tym, jak Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na skutek złożonego odwołania przez ww. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], uchylił tę ostatnią decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do dnia złożenia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nie rozpatrzył ponownie sprawy i nie wydał nowej decyzji. Pismem z dnia 8.10.2004 r. J. K. złożył do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] oddalił zażalenie J. K. jako bezzasadne. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, J. K. wnosi o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a., do wydania decyzji w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w odpowiedzi na skargę, wnosi o jej oddalenie i wyjaśnia, iż konsekwencją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i wydanie przez niego decyzji Nr [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego. Na wniosek J. K. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...], w wyniku którego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PJNB z dnia [...], następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...]. Na skutek wniesionego przez J. K. odwołania od ww. decyzji z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Wr 1/05 oddalił skargę J. K. "na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji między innymi stwierdził, iż "nie znalazł podstaw do kwestionowania zasadności postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]) oddalającego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który prawidłowo przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów art. 35 i nast. k.p.a. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia pozwoliła stwierdzić, iż nie narusza ono przepisów prawa i dlatego też zasadne było – na podstawie art. 151 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalić". Od powyższego wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. J. K., reprezentowany przez adwokata W. O., wniósł skargę kasacyjną zarzucając: - naruszenie prawa procesowego, polegające na obrazie art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 11 p.p.s.a., - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a., - naruszenie art. 7 Konstytucji R.P., - naruszenie art. 17 § 2 p.p.s.a., co powoduje nieważność postępowania. Wskazując na powyższe podstawy, pełnomocnik skarżącego wnosi o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu., - zasądzenie na rzecz J. K. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. – zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, wiążą sąd administracyjny. Sąd uwzględniając wniosek skarżącego o dopuszczeniu dowodu z prawomocnych wyroków zapadłych w postępowaniu karnym, jednak nie uwzględnił ich w zaskarżonym wyroku, nie stosując środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. i wydał orzeczenie sprzeczne z prawem. Sąd nie dokonał też żadnej oceny wskazanych dowodów, do czego był zobligowany przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Orzekając wbrew żądaniom skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykroczył poza granice wyznaczone mu w art. 7 Konstytucji R.P. Zmiana składu orzekającego, wyznaczanego zarządzeniem z dnia 4.05.2005 r. (k.17), nastąpiła z naruszeniem art. 17 § 2 p.p.s.a., co skutkuje nieważnością przedmiotowego postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte wcześniej w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione. Analizując treść skargi (pismo z dnia 15.12.2004 r.) i zaskarżony wyrok (sentencja i uzasadnienie), należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł wbrew żądaniom skargi, zmieniając całkowicie jej przedmiot. Z ww. pisma J. K. jasno wynikało, że wnosi on skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., tymczasem – jak wynika z sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie ze skargi "na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...]", czyli w sprawie aktu (postanowienia), na który nie służy skarga do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 p.p.s.a. Z powyższych już chociażby względów, zaskarżone orzeczenie jest błędne. Sąd co prawda, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi, a tym samym z urzędu przeprowadzać kontroli, zmieniając dowolnie przedmiot sprawy, co jest zaprzeczeniem skargowego charakteru postępowania przed sądami administracyjnymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., tak jak twierdzi skarżący, w dniu orzekania przez Sąd, prawdopodobnie pozostawał w bezczynności, gdyż po decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], w terminie określonym w art. 35 k.p.a., miał obowiązek wydać nową decyzję w tym postępowaniu, ewentualnie je umorzyć. Nie zmienia tego stanowiska to, że w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję Nr [...], gdyż została ona wydana na skutek wszczętego w dniu 24.02.2004 r. postępowania administracyjnego. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika natomiast, co się dzieje z postępowaniem administracyjnym, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], od której J. K. złożył odwołanie i w wyniku którego została wydana decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]. Kontynuacją tego postępowania, nie może być to postępowanie, w którym wydano decyzję Nr [...] z dnia [...], skoro jak wynika z decyzji, zostało ono wszczęte w dniu 24.02.2004 r. Brak w aktach sprawy decyzji P.I.N.B. Nr 26/2003 z dnia [...] uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy decyzja P.I.N.B. Nr [...] z dnia [...] została wydana w tej samej sprawie, co ta pierwsza. Fakt, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 24.02.2004 r. na skutek złożenia przez W. S. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego, w części dotyczącej parteru budynku, przed zakończeniem wszystkich robót, wskazywałoby na to, że jest to nowe, inne postępowanie. Każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone zgodnie z przepisami art. 104 lub 105 p.p.s.a Nie wszczyna się i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. Powyższą kwestię powinien wyjaśnić dokładnie Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, gdyż tego wymaga wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zachowanie organu mające znamiona bezczynności, uprawnia strony, po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (co nie dotyczy organów naczelnych i centralnych), do wniesienia skargi na bezczynność organu, do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność nie jest nigdy skargą na konkretny akt administracyjny (decyzja, postanowienie), co jednoznacznie określa zakres kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne. Nie można więc było, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, kontrolować postanowienia wydanego na skutek zażalenia, złożonego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., podczas gdy J. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., dokładnie opisując okoliczności sprawy. Na marginesie tej sprawy należy zauważyć, że do zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. , nie mają zastosowania przepisy art. 141-144 k.p.a., gdyż ma ono charakter sygnalizujący organowi wyższego stopnia o bezczynności organu mu podległego, co powinno uruchomić stosowne czynności nadzorcze, powodujące skutki określone w § 2 art. 37 k.p.a. Dla rozpatrzenia tego zażalenia, nie przewidziano więc formy aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) tym samym, nie służy tu żaden środek odwoławczy, przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego, a tym bardziej skarga do sądu administracyjnego (Adamiak (w:) Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 284). Nie mają natomiast uzasadnionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie. Biorąc pod uwagę zakres kontroli sądowej w sprawie ze skargi na bezczynność organu i okoliczności tej sprawy, nie było potrzeby włączania do materiału dowodowego, prawomocnych wyroków zapadłych w sprawach karnych i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2005 r., gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ty samym z przyczyn wskazanych w skardze, nie nastąpiło naruszenie przepisów art. 11, 135 i 141 § 4 p.p.s.a. Należy natomiast zgodzić się z poglądem skarżącego, że zmiana składu orzekającego, może mieć miejsce jedynie w warunkach określonych w art. 17 § 2 p.p.s.a. i nie może się to odbywać w drodze odręcznej korekty tekstu zarządzenia o wyznaczeniu rozprawy, Jeżeli zachodzi konieczność zmiany składu orzekającego z przyczyn losowych, tak jak to uzasadniono w piśmie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20.09.2005 r. skierowanym do skarżącego, powinno być to dokonane w drodze zmiany zarządzenia przewodniczącego wydziału o wyznaczeniu rozprawy. Naruszenie przepisów regulaminowych, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie zmian w składzie orzekającym, nie oznacza, jednak że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, co stanowi jedną z przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.