I SA/Wa 688/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), NSA Anna Lech, , Protokolant Małgorzata Mierzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. G., A. G., K. G., T. G., I. M. i T. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. G., A. G., K. G., T. G., I. M. i T. W. solidarnie kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania M. G., K. G., T. G., I. M. i T. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1976 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] miasta K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku M. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1976 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] miasta K. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. G., K. G., T. G., I. M. i T. W. W odwołaniu podniesiono, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ wywłaszczeniowy poprzez skierowanie decyzji do nieżyjącego J. G. pozbawił strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy, organ drugiej instancji stwierdził, że Wojewoda [...] przeprowadził właściwie postępowanie dowodowe i ustalił, że cel wywłaszczenia – budowa drogi publicznej – mieścił się w katalogu przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonym w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto samo postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone bez istotnych uchybień, bowiem jak ustalił organ wojewódzki, organ wywłaszczeniowy nie był poinformowany o śmierci byłego właściciela, a ujawnienie okoliczności i dowodów nie znanych organowi w dacie wydania decyzji nie jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, lecz może stanowić przesłankę do wystąpienia o wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że skoro skarżący uważają, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną to jest to przesłanka do wystąpienia o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. G., A. G., K. G., T. G., I. M. i T. W. Skarżący zarzucili decyzji: – obrazę przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 31 § 1 i art. 57 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu przed nowelizacją z 1980 roku; – obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że decyzja Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1976 roku w przedmiocie wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która to ustawa zawierała przepisy regulujące postępowanie w sprawie wywłaszczania nieruchomości w sposób odmienny aniżeli czynił to Kodeks postępowania administracyjnego z 1960 roku, którego przepisy obowiązywały w dacie wydania decyzji, i które miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W szczególności ustawa z dnia 12 marca 1958 roku przewidywała, zgodnie z art. 17 ust. 2, że osoby zainteresowane nieznane z miejsca pobytu należy zawiadomić o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za pomocą obwieszczenia wywieszanego na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu. Powyższy przepis na zasadzie art. 29 ust. 1 miał także odpowiednie zastosowanie w sprawie doręczenia decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący podkreślili, że Kodeks postępowania administracyjnego, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1961 roku w rzeczywistości stanowił lex posterior w stosunku do tych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które normują elementy procedury postępowania. Powyższa okoliczność sprawia, że z dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu prawnego, z uwagi na fakt, iż kodeks ten na zasadzie reguły lex posterior derogat legi priori pozbawił mocy obowiązującej dotychczasowe przepisy regulujące kwestie proceduralne w sposób sprzeczny z jego postanowieniami. Skarżący powołali treść art. 195 § 1 kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji z roku 1980, zgodnie z którym to przepisem utraciły moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie. Przepisem tym ustawodawca dokonał derogacji przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w miejsce którego zastosowanie znalazł art. 31 § 1 kpa w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż oba przepisy regulują tą samą kwestię, tj. sposób postępowania organu administracyjnego w razie nieobecności uprawnionego. Dlatego zdaniem skarżących Naczelnik [...] K. kierując się słusznym interesem strony powinien był wystąpić do sądu ze stosownym wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela lub kuratora dla osoby nieobecnej. Pomimo, że przepis art. 31 § 1 dawnego kpa stanowił, że organ administracji "może" wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora, to organ administracji działając w granicach tzw. uznania administracyjnego nie może bowiem działać dowolnie. Korzystnym dla strony byłoby wystąpienie przez organ do sądu, który ustanowiłby kuratora na podstawie art. 184 § 1 kro. Skarżący podkreślili, że ustanowienie kuratora lub przedstawiciela zapewniłoby realizację zasady, w myśl której organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu. Osoba pełniąca tą funkcję była by bowiem zobowiązana podejmować czynności w interesie strony. Stroną jednak nie był wskazany przez organ J. G., który zmarł w 1938 r., ale skarżący jako jego następcy prawni. Organ administracji powinien zorientować się na podstawie posiadanych informacji i dokumentów, że J. G. w chwili wszczęcia postępowania nie mógł już żyć, a wszelkie prawa majątkowe na zasadzie art. 922 Kodeksu cywilnego przeszły na jego spadkobierców. W odpowiedzi na skargę organ powołał się na argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w 1975 r. wiążące były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Spółdzielnia podniosła, że spadkobiercy J. G. wiedzieli o jego śmierci i mogli skorzystać we właściwym czasie z uprawnień przewidzianych w art. 19 wyżej wskazanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją Naczelnika [...] K. z dnia [...] maja 1975 r. toczyło się wobec nieżyjącego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. J. G. – właściciel nieruchomości zmarł [...] lipca 1938 r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64 ze zm.) o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela. Również adresatem decyzji wywłaszczeniowej jest właściciel (art. 23 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie wobec śmierci właściciela przed 37 laty od wszczęcia postępowania niemożliwe było zachowanie wyżej powołanych przepisów. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi o rażącym naruszeniu przez organ wyżej powołanych przepisów oraz przepisu art. 28 kpa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny decyzji wywłaszczeniowej, czy w dacie prowadzenia postępowania i wydania decyzji organ administracji publicznej miał świadomość faktu, że właściciel nieruchomości nie żyje. Pozostawanie przez organ w dobrej lub złej wierze co do osoby właściciela nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem spornej decyzji. Istotne jest, że postępowanie było prowadzone bez udziału właściciela bowiem on już nie żył, a także bez udziału jego spadkobierców, którzy nie byli organowi znani. Niezasadne jest stanowisko organu, że wydanie decyzji co do osoby nieżyjącej może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Podnieść bowiem należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym, a także należy mieć na uwadze, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 1975 r. nie zostało wszczęte. Nawet, gdyby postępowanie wznowieniowe było wszczęte to i tak nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 9 sierpnia 1990 r. IV SA 543/90). Nie należy bowiem zapominać, że inne są skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a inne wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi uznać należy, że są one bezprzedmiotowe o tyle że nieskuteczne byłoby ustanowienie kuratora dla osoby nieżyjącej (gdy chodzi o J. G.), a także dla nieznanych z imienia i nazwiska jego spadkobierców. Podkreślić bowiem należy, że kurator może być ustanowiony jedynie dla osoby znanej z imienia i nazwiska, co do której nie ma wątpliwości że żyje, a jedynie która nie jest znana z miejsca pobytu. Spadkobiercy J. G. nie byli organowi znani, a ustanowienie kuratora dla J. G., który już nie żył nie wywołałoby skutków prawnych. Poza tym uszło uwadze skarżących i organu, że przepis art. 17 ustęp 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10 poz. 64) stanowił o bezwzględnej konieczności powiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego za dowodem doręczenia. Jedynie przepis art. 29 ustęp 1 dawał organowi możliwość zastępczego doręczenia decyzji administracyjnej. Ponadto należy zauważyć, że organ powołując w zaskarżonej decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 4 kpa błędnie uznał, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Przepis ten miałby zastosowanie w sytuacji, gdyby postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się przeciwko osobie innej niż właściciel lub innej niż jego spadkobierca, który poprzez spadkobranie wszedł w prawa właściciela, a więc przeciwko osobie żyjącej i nie mającej interesu prawnego w uczestniczeniu w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Jednakże w postępowaniu wywłaszczeniowym jako stronę postępowania wskazano osobę nieżyjącą. Wobec czego przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, lecz ma zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z kolei ten ostatni przepis nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 156 § 2 kpa. Podnieść także należy, że organ powołując w podstawie prawnej przepis art. 156 § 2 (w nawiązaniu do przepisu art. 156 § 1 pkt 4) nie uzasadnił którą z przesłanek określonych w tym przepisie miał na względzie. Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że decyzje zaskarżone jak i decyzje ją poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 107 § 1 i § 3, 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz 156 § 2 kpa, a rodzaj i charakter naruszeń mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniają uchylenie obydwu decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy, a zwrot kosztów postępowania sądowego treścią art. 200 tej ustawy.