II OSK 5/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "T." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1753/03 w sprawie ze skargi R. Spółki z o. o. w P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. wydaną na wniosek Spółki z o.o. "T." w T. Burmistrz T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującej pozwolenia na budowę "Centrum Handlowo-Usługowego" z parkingami, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, niezbędnymi urządzeniami, sieciami i elementami reklamowymi oraz przyłączami infrastruktury technicznej zgodnie z wnioskiem inwestora, do realizacji na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów T. numerami 2397/66, 2389/67, 2394/68, 2395/68, 61 i 372/75. Postępowanie o wydanie tej decyzji zostało poprzedzone wydaniem przez ten sam organ dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: – z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...], dla inwestycji pod nazwą "Centrum usługowo-handlowe z parkingiem, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, niezbędnymi urządzeniami i elementami reklamowymi"; – z dnia 14 listopada 2002 r. nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej, deszczowej i przyłącza elektroenergetycznego) do planowanego Centrum usługowo-handlowego. Do wymienionej wyżej decyzji z 12 listopada 2002 r. zostało załączone postanowienie Starosty Powiatowego w T. z dnia 23 października 2002 r. uzgadniające planowaną inwestycję w zakresie ochrony środowiska wraz z warunkami tego uzgodnienia. Od wymienionej na wstępie decyzji z [...] marca 2003 r. zostały wniesione odwołania przez Związek Zawodowy Pracowników "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców w T., T. Zrzeszenie Handlu i Usług oraz "R." sp. z o.o. w P. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda Śląski w Katowicach, decyzją z dnia [...] maja 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z motywów tej decyzji wynika, że organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał wszystkie zarzuty z odwołań zarówno odnoszące się do przebiegu postępowania przed organem I instancji jak i treści wydanej przez ten organ decyzji. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Spółkę "R." w P. na decyzje obu instancji udzielające pozwolenia na budowę strona zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, to jest przepisów art. 7, 8, 10, 77 i 107 k.p.a. a także art. 3 pkt 1 i 11, art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nadto skarżąca powołała się na fakt wydania, po wznowieniu postępowania, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji z dnia 15 grudnia 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty T. z dnia 28 lutego 2003 r. nr [...], o uzgodnieniu projektowanego przedsięwzięcia, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją tą bowiem organ orzekł w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją, wydaną w dniu 24 lutego 2003 r., która weszła do obrotu prawnego i którą organ był związany. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2005 r., uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że pozwolenie na budowę może być wydane, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Tryb przeprowadzenia takiego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o którym mowa w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Do decyzji tych należą w szczególności decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy). Zgodnie z art. 48 ust. 4 powoływanej ustawy, w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska jest obowiązany wnioskodawca, który przedkłada projekt budowlany oraz raport o oddziaływaniu na środowisko, zaś jeżeli w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport taki powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia, gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja faktyczna, jak wskazano w art. 51 ust. 6 ustawy, wobec czego koniecznym było na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę sporządzenie raportu i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie jego oceny. W postępowaniu tym została wydana przez Starostę T. decyzja z dnia 28 lutego 2003 r. uzgadniająca projektowane przedsięwzięcie zgodnie z art. 48 ustawy o ochronie środowiska, stanowiąca zakończenie postępowania, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W następnej kolejności wydana została inwestorowi decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 15 grudnia 2003 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty T. z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując, iż wydana została ona w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją Starosty z dnia 24 lutego 2003 r., również dotyczącą uzgodnienia tej samej inwestycji. W ten sposób przestała w obrocie prawnym funkcjonować decyzja, która była konieczna dla wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie decyzja z dnia 24 lutego 2003 r., również dotycząca uzgodnienia inwestycji, nie była ostateczna w dacie wydawania pozwolenia na budowę, odwołanie od niej zostało bowiem rozpoznane przez Kolegium 31 marca 2004 r., a organ odwoławczy decyzję tę uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W powyższych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie stwierdzona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględniana przez organ również z urzędu, przewidziana w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Zgodnie z konstrukcją przyjętą w k.p.a., nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, stwierdzany skutek następuje zatem ex tunc. Tak więc mimo faktu stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uzgodnienia inwestycji po dacie wydania pozwolenia na budowę, przyjąć należy, że taką decyzją organ skutecznie nie dysponował już w dacie orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja, której nieważność stwierdzono, nie mogła więc wywoływać żadnych skutków prawnych. Stwierdzenie naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając natomiast zasadność pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą w skardze, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Od wymienionego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka "T." w K. reprezentowana przez adwokata J. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 148 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż w dacie wydawania pozwolenia na budowę nie istniała decyzja uzgadniająca planowane przedsięwzięcie z przepisami o ochronie środowiska. Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez prowadzenie postępowania i wydanie wyroku w sytuacji, gdy istniała podstawa do zawieszenia postępowania, którą w tej sprawie należało uwzględnić. We wniosku zawartym w skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W uchwale składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 (publ. ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) wyrażony został pogląd prawny wiążący inne składy Sądu (por. art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze z m. – dalej: p.p.s.a.), iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem skargę kasacyjną może wnieść (oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich) tylko strona. Aby więc doszło do skutecznego wszczęcia postępowania przed Sądem II instancji, wśród innych formalnych warunków, musi być spełniony warunek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot (por. uzasadnienie omawianej uchwały). Stwierdzenie, że skargę kasacyjną wniósł podmiot, który bez wątpienia nie mógł być w ogóle stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 p.p.s.a. uzasadnia odrzucenie skargi. Natomiast stwierdzenie, że podmiot wnoszący skargę kasacyjną nie legitymuje się interesem prawnym dotyczącym wyniku postępowania, to znaczy, że zaskarżony akt nie dotyczy jego własnego, indywidualnego i opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego interesu, uzasadnia oddalenie tej skargi. Skarga kasacyjna wniesiona przez nieuprawniony podmiot pozbawiona jest bowiem usprawiedliwionych podstaw. Ostatnio wskazana sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Z akt tej sprawy wynika, iż decyzją Burmistrza T. z dnia 4 czerwca 2003 r. pozwolenie na budowę, które jest przedmiotem postępowania, zostało przeniesione ze skarżącej spółki "T." na "Te." sp. z o.o. w K. Decyzja ta, utrzymująca wszystkie zawarte w pozwoleniu na budowę warunki, została wydana na wniosek spółki "Te." uzgodniony ze spółką "T.". Jak wynika też z oświadczenia pełnomocnika obu tych podmiotów adw. Jacka Węgrzynowskiego złożonego na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. decyzja ta jest obecnie w obrocie prawnym i wywołuje zamierzony skutek. W tej sytuacji "T." sp. z o.o. w T. utraciła przymiot strony postępowania, bowiem wynik tego postępowania nie dotyczy jej interesu prawnego lecz interesu prawnego spółki "Te.". Stwierdzenie braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że skarga ta jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Uzasadnia to oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.