I OSK 1097/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zbigniewa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 295/05 w sprawie ze skargi Zbigniewa M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 24 września 2004 r. (...) w przedmiocie zasad przejęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r. oddalił skargę Zbigniewa M. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia 24 września 2004 r. (...) w przedmiocie zasad przejęcia nieruchomości położonej w K. z przeznaczeniem na drogę dojazdową. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że radny Gminy w K. Zbigniew M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 września 2004 r. w sprawie zasad przejęcia nieruchomości położonej w K. z przeznaczeniem na drogę dojazdową. W skardze wyjaśnił, że przed podjęciem skarżonej uchwały, w dniu 22 lipca 2004 r. w obecności Wójta Gminy, zawarto ugodę pomiędzy Grażyną i Lechem T. właścicielami działki nr 1846/1, a Zenonem i Jerzym P. właścicielami działki nr 1846/2, Barbarą i Andrzejem K. właścicielami działki nr 1846/3, Beatą i Ryszardem K. właścicielami działki nr 1846/4 oraz Jadwigą i Ryszardem M. właścicielami działki nr 1846/5, na podstawie której wydzielono z działki nr 1846/1 drogę dojazdową dla tych działek. Grażyna i Lech T. otrzymali od właścicieli działek po 500 zł, a pas przeznaczony na drogę przejęła na własność gmina. W uchwale z dnia 24 września 2004 r. Rada Gminy w K. wyraziła zgodę na nieodpłatne przejęcie części działki nr 1846/1 o szerokości 5 m z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, przy czym koszty związane z podziałem i przejęciem gruntu miała ponieść Gmina K. Zbigniew M. pismem z dnia 21 grudnia 2004 r. wezwał Radę Gminy w K. o uchylenie wskazanej wyżej uchwały. Rada Gminy w dniu 29 grudnia 2004 r. podjęła uchwałę o odmowie uchylenia uchwały z dnia 24 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W związku z tym, że skarżący nie przestawił dokumentu, iż reprezentuje grupę mieszkańców, Sąd uznał, że skargę złożył w imieniu własnym. Wniesiona skarga musi spełniać jednak dwa warunki, a mianowicie: skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu wytyczenie drogi dojazdowej na terenie gminy leży w interesie publicznym. Natomiast skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pojęcie "interes prawny" użyte w art. 101 ust. 1 ustawy, rozumie się interes grupowy, zbiorowy, a więc publiczny. W wyroku NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/96, stwierdzono, że "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.t., to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7.03.2003 r. III RN 42/02, stwierdził, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób uchwała narusza jego bezpośredni interes prawny. Jako radnemu Gminy, Zbigniewowi M. nie przysługiwały szersze uprawnienia od przypisanych każdemu obywatelowi, który domaga się uchylenia samorządowego aktu prawnego. Przesadzając o braku czynnej legitymacji skarżącego w tej sprawie, Sąd nie badał zarzutów skargi kwestionujących podstawę prawną uchwały Rady Gminy, tj. przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył zastąpiony przez radcę prawnego Zbigniew M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia 24.09.2004 r. jako wydanej z naruszeniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący w obszernym uzasadnieniu wskazał, że jako członek wspólnoty samorządowej ma interes prawny w tym by uchwała organu samorządu gminnego została uchylona, ponieważ gmina poniesie wydatki związane z podziałem nieruchomości. Zdaniem skarżącego uszczupli to budżet gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Skarżący wykazywał swój interes prawny jako członka wspólnoty samorządowej, twierdząc, że zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony i wbrew interesom mieszkańców gminy uszczupla budżet gminy. Jednak skarżący błędnie założył, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym /actio popularis/, i uznał, że przekonanie obywatela o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organy samorządowe jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej. Przyjęcie takiego założenia dawałoby legitymację /uprawnienie/ do wniesienia do Sądu administracyjnego skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji trafnie przyjął, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym wniesienie skargi do Sądu administracyjnego jest możliwe po spełnieniu następujących przesłanek, a mianowicie przedmiotem zaskarżenia winna być uchwała lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej oraz złożenie skargi przez osobę, która wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżaną przez niego uchwałą, który polega na tym, że uchwała narusza /pozbawia lub ogranicza/ jego interes prawny lub uprawnienia, albo jako indywidualnego podmiotu /np. jako właściciela/, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Okoliczności sprawy wskazują, że skarżący takiego związku nie wykazał i zajęte przez niego stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym /zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.03.2003 r., III RN 42/02 - OSNP 2004 nr 7 poz. 114/. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.03.2005 r. OSK 143/04 stwierdzając, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do występowania w charakterze strony, Sąd trafnie ograniczył swoje rozważania tylko do kwestii jego uprawnień, pomijając zagadnienia materialnoprawne związane ze stosowaniem art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.