II SA/Rz 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr. sąd. B.Krztoń po rozpoznaniu w 14 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi ... na uchwałę Zarządu Gminy Miejsce P. z dnia ... w przedmiocie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od .. po 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 16/05 U Z A S A D N I E N I E Zarząd Gminy Miejsce P. podjął w dniu [..] marca 1998 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji budowy kanalizacji na terenie niektórych sołectw Gminy Miejsce P.. Wydano ją na podstawie § 6 uchwały nr XVIII/121/96 Rady Gminy Miejsce P. z dnia 28 czerwca 1996 r. w sprawie ustalania zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy udziale właścicieli nieruchomości. W tekście tej uchwały wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji ustalono w kwocie o równowartości 110% przeciętnego wynagrodzenia pracowników z roku poprzedniego /§ 1/, a także postanowiono, że dotyczy ona jednego budynku mieszkalnego /§ 2 pkt 1/, ma zastosowanie w sołectwach, w których właściciele nieruchomości kontynuują wpłaty na kanalizację z wyjątkiem Łężan i Targowisk /§ 2 pkt 2/ i stanowi podstawę do przeliczenia wartości wpłat wniesionych przed podjęciem uchwały /§ 2 pkt 3/. Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi Gminy w porozumieniu ze Społecznymi Komitetami Budowy Kanalizacji /§ 3/ i postanowiono o dacie wejścia jej w życie /§ 4/. Opisaną uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu Wójta Gminy Miejsce P. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591/ - .... Zarzucając wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa skarżący wskazali, że uchwałą z dnia 22 marca 1996 r. nr XVI/110/96 Rad Gminy Miejsce P. ustaliła, iż budowa sieci kanalizacji sanitarnej w poszczególnych sołectwach będzie finansowana ze środków budżetowych Gminy, dobrowolnych wpłat mieszkańców oraz dotacji. Uchwałą zaś z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] ustaliła m. in., że inwestycja ta może być realizowana przy współudziale właścicieli nieruchomości uczestniczących w kosztach jej realizacji. W podstawie prawnej ostatnio wymienionej uchwały powołano art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz. U. nr 30, poz. 127 ze zm./, który dotyczy opłat adiacenckich. Natomiast nie stanowi podstawy prawnej do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania z góry określonych środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji publicznej. Nałożenie takiego obowiązku uchwałą Rady Gminy jest ustanowieniem dodatkowego opodatkowania właściciela nieruchomości, a ten obowiązek nie wynika z żadnej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest jedynie samoopodatkowanie się ludności na cele publiczne, co może nastąpić w drodze referendum gminnego /por. wyrok NSA z dnia 8.03.1993 r. SA/Wr 841/03, ONSA 1995/1/7/. Uchwała Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1996 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z uchwałą z dnia 22 marca 1996 r. w zakresie dobrowolności świadczenia. Z kolei powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały § 6 uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1996 r. nie upoważnia Zarządu do ustalania wartości udziału, a jedynie do jego waloryzacji w oparciu o średnie wynagrodzenie pracowników. Zatem uchwała Zarządu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa /bez podstawy prawnej/. W uzasadnieniu skargi zawarte zostały również informacje o wydaniu przez Sąd Rejonowy w Krośnie w postępowaniu upominawczym nakazów zapłaty, na skutek pozwów Gminy Miejsce P. i wniesieniu przez skarżących sprzeciwów. Skarżący stwierdzili również, że nie uchylają się od świadczeń finansowych na rzecz realizowanej inwestycji, czego dowodem są już wpłacone określone kwoty, ale nie w takiej wysokości jak ustalono zaskarżoną uchwałą i nie pod rygorem egzekucji, nie pod warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżona uchwałą narusza ich prawa i wolności obywatelskie, zmuszając ich do ponoszenia kosztów kanalizacji wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Potwierdzeniem zasadności wniesionej skargi jest stanowisko Prokuratury Okręgowej w Krośnie, która przyłączyła się do wszystkich postępowań sądowych dotyczących wydanych nakazów zapłaty. Wójt Gminy miejsce P. wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie występują żadne sprzeczności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a treścią uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości oraz uchwałą tejże Rady nr [...] z dnia 22 marca 1996 r. w sprawie ustalenia kolektorów głównych sieci kanalizacji sanitarnej i sposobu finansowania budowy kanalizacji w Gminie Miejsce P. gdyż Zarząd Gminy w oparciu o ówczesny przepis art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm./ był ustawowym organem wykonawczym, tj. wykonywał m. in. uchwały Rady Gminy jako organu stanowiącego. Nie zachodzi też sprzeczność pomiędzy w/w uchwałami Rady Gminy z dnia 22 marca 1996 r. i z dnia 28 czerwca 1996 r., gdyż realizacja zasady dobrowolności udziału mieszkańców Gminy w finansowaniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej następuje według § 4 uchwały z dnia 28 czerwca 1996 r. poprzez zawarcie umowy w przedmiocie wnoszenia środków pieniężnych określonych w § 2 i 3 tej uchwały. O słuszności stanowiska organu wskazują postanowienia § 2 ust. 3 uchwały z dnia 22 marca 1996 r. oraz § 1 i 2 w związku z § 4 uchwały z dnia 28 czerwca 1996 r. Uchwała Rady Gminy z dnia [..] czerwca 1996 r. nr [...] oraz uchwała Zarządu Gminy z dnia [..] października 1996 r. nr [...] usankcjonowały prawnie wartość świadczeń społeczeństwa, wniesionych w czynie społecznym na rzecz budowy kanalizacji i sieci wodociągowej poprzez wpłaty gotówki. Podstawę prawną tych uchwał stanowił art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z tym nie było konieczne przeprowadzanie referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców w trybie ówczesnego art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Na prawidłowość działań organów gminy wskazuje także wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r. SA/Wr 841/93 /ONSA 1995/1/7/, a także stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wyrażone w piśmie z dnia 12 czerwca 1995 r. /WA-0717/44/95/ oraz uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 maja 2001 r. III SA 2622/00 /ONSA 2002/3/114/, w którym stwierdzono m. in. iż stanowisko wyrażone w w/w wyroku z dnia 24 sierpnia 1993 r., na które powołuje się organ gminy, jest słuszne wg stanu prawnego obowiązującego przed dniem 17 października 1997 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm./. Nadto wyjaśniono, że w wyniku stosowania zaskarżonych uchwał zaszły nieodwracalne skutki prawne poprzez oddanie do użytku i rozliczenie finansowe budowy kanalizacji w latach 2002-2003. Zwrócono uwagę, że proces dobrowolnych wpłat mieszkańców na poczet przedmiotowej inwestycji rozpoczął się z inicjatywy mieszkańców /poprzez zorganizowanie społecznych komitetów, począwszy od 1989 r./, jednakże nie byli oni w stanie samodzielnie sfinansować tak kosztownych inwestycji. Dlatego Gmina, działając poprzez swoje organy, postanowiła kompleksowo załatwić sprawę i w ramach zadań własnych wybudować sieć magistralną kanalizacji sanitarnej, a jednocześnie pomóc mieszkańcom w budowie sieci przykanalików odprowadzających ścieki z ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej gminnej. Przy uwzględnieniu, że skarżący dobrowolnie zawarli umowy /art. 3531 k.c./ na udział w budowie sieci kanalizacyjnej, wykonując tym samym postanowienia uchwały Rady Gminy i zaskarżonej uchwały z dnia 24 marca 1998 r., to nie zachodzi w sprawie naruszenie interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 wymienionego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania ich zgodności z prawem. Skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591/, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi opartej na powyższym przepisie ustawy o samorządzie gminnym ograniczona jest przesłanką formalną, tj. uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia, którym uchwała według skarżącego jest dotknięta oraz przesłanką o charakterze przedmiotowym. Uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przesądziwszy dopuszczalność skargi, przedmiotem oceny Sądu pozostaje legalność postanowień uchwały nr 90/102/98 Zarządu Gminy Miejsce Piastowe z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji budowy kanalizacji na terenie niektórych sołectw Gminy Miejsce P. w aspekcie naruszenia interesu prawnego /uprawnienia/ skarżących, o którym wspomina art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przewidziane w tym przepisie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych powszechnie obowiązujących /np. wyrok NSA z dnia 4.06.1995 r., IV SA 346/93/. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano § 6 uchwały nr [...] Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie ustalania zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy udziale właścicieli nieruchomości. Wymieniona wyżej uchwała Rady Gminy została zakwestionowana w skardze wniesionej przez ... co doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA 959/04. Fakt, że skarga na tą uchwałę została uwzględniona i to ze skutkiem wyżej wskazanym, czyli na uchwałę której § 6 stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały z dnia 24 marca 1998 r. /ówczesnego organu wykonawczego gminy/, przy dokonywaniu kontroli tejże uchwały, Sąd musiał mieć na uwadze. W rezultacie też musiał spowodować identyczny skutek. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że z treści § 6 Rady Gminy powołanej wyżej – stanowi on, że wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości określona jest przy rozpoczęciu inwestycji i podlega ona waloryzacji /z podaniem jej sposobu/ - w żaden sposób nie wynika upoważnienie dla ówczesnego organu wykonawczego gminy do ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji, czyli do podejmowania działań o charakterze stanowiącym. Takie zresztą przekazanie kompetencji między tymi organami bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie jest możliwe. Stąd też uprawniony jest wniosek, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną uchwałę uznano za wadliwą i na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.