I OSK 1337/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 16/05 w sprawie ze skargi L. J., A. Z., S. G., J. J. i F. M. na uchwałę Zarządu Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza na rzecz Gminy kwotę 330 zł (trzysta trzydzieści złotych) od L. J., A. Z., S. G., J. J. i F. M. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., II SA/Rz 16/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez L. J., A. Z., S. G., J. J. i F. M. uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. nr XVIII/121/96 w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości. W uchwale wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji ustalono w kwocie 110% przeciętnego wynagrodzenia pracowników z roku poprzedniego, a także ustalono, że ma ona zastosowanie do jednego budynku mieszkalnego w sołectwach, w których właściciele nieruchomości kontynuują wpłaty na kanalizacje z wyjątkiem Ł. i T.. Postanowiono także, że uchwała stanowi podstawę do przeliczenia wartości wpłat wniesionych prze jej podjęciem Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi w porozumieniu ze Społecznymi Komitetami Budowy kanalizacji. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwała ta została zaskarżona przez skarżących do Sądu na podstawie art 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591). W skardze zarzucono wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa. Uchwałą nr XVI/110/96 z dnia 22 marca 1996 r. Rada Gminy [...] ustaliła, że budowa sieci kanalizacji sanitarnej w poszczególnych sołectwach będzie finansowana ze środków budżetowych Gminy, dobrowolnych wpłat mieszkańców oraz dotacji. Uchwałą zaś z dnia 28 czerwca 1996 r. nr XVIII/121/96 Rada Gminy ustaliła m.in. że inwestycja może być realizowana przy współudziale właścicieli nieruchomości uczestniczących w kosztach jej realizacji. W podstawie prawnej tej ostatniej uchwały powołano art. 44 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz. 127 ze zm.), który dotyczy opłat adiacenckich, nie może zaś stanowić podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczenia z góry określonych środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji. Obowiązek taki jest dodatkowym opodatkowaniem właścicieli, a nie wynika z żadnej ustawy. Samoopodatkowanie ludności na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może nastąpić wyłącznie w wyniku referendum gminnego. Uchwała rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z uchwała z dnia 22 marca 1996 r.. Uchwała z dnia 28 czerwca 1996 r. nie upoważniała też Zarządu do ustalania wartości udziału, a jedynie do jego waloryzacji. Zatem uchwala Zarządu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa – bez podstawy prawnej. Podniesiono też, że na skutek pozwów Gminy Sąd Rejonowy w Krośnie wydał nakazy w postępowaniu upominawczym. Zaskarżona uchwała narusza prawa skarżących zmuszając ich do ponoszenia kosztów kanalizacji wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że pomiędzy wskazanymi w skardze uchwałami nie występują sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały powołano § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. nr XVIII/121/96 w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn akt II SA 959/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność tej uchwały. W konsekwencji zaś stwierdzenie jej nieważności musiało doprowadzić także do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu, która została przecież wydana na jej podstawie. Niezależnie od tego Sąd zauważył, że z § 6 uchwały Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. stanowiącego, że wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości określanej przy rozpoczęciu inwestycji i podgalającej waloryzacji, wcale nie wynikło upoważnienie dla Zarządu Gminy do ustalenia wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji – czyli do podejmowania działań o charakterze stanowiącym. Przekazywanie kompetencji między organami gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie jest możliwe. W skardze kasacyjnej Wójt Gminy w [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie art. 84 w zw. z art. 243 Konstytucji przez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie wskazany art. 84 Konstytucji, mimo, że przepis ten wszedł w życie po podjęciu uchwały Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej uchwały; 2) naruszenia art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez to, że uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. nie stanowiła prawa miejscowego, lecz tylko regulowała możliwość uczestnictwa w kosztach realizacji inwestycji na zasadzie pełnej dobrowolności poprzez zawarcie stosownych umów cywilnoprawnych, a przytoczenie w podstawie prawnej art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "miało na celu wyraźną sugestię ewentualnego zastosowania tego przepisu w przypadku ustanowienia opłat adiacenckich"; 3) naruszenie art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że przyjęto, iż uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. jest przepisem prawa miejscowego, a nie przepisem przymiotu tego nieposiadającym i orzeczono jej nieważność zamiast stwierdzenia ewentualnej jej niezgodności z prawem; 4) naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie terytorialnym, przez nieuwaględniene tego przepisu przez Sąd, a w szczególności jego ust. 2 pkt 2 wyraźnie stanowiącego, iż do zadań Zarządu Gminy należy m.in. określenie sposobu wykonania uchwał Rady Gminy. 5) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, bowiem orzeczono o nieważności zamiast o jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została pod rządem innych przepisów konstytucyjnych niż Konstytucja RP. Dlatego też poglądy judykatury dotyczące nakładania obowiązków na obywateli jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego nie mogą mieć w sprawie zastosowania, gdyż zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym, nie był promulgowana w sposób właściwy dla tego prawa i nie nakłada na obywateli żadnych obowiązków. Udział obywateli w realizacji kanalizacji i wodociągów komunalnych nie był opatrzony przymusem administracyjnym – decyzja oraz egzekucja administracyjna. Wymienienie w podstawie uchwały uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym było prawidłowe. Powołanie w podstawie prawnej tej uchwały art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy powiązać z § 8 uchwały, który informuje, że w przypadku ustalenia opłat adiacenckich, wartość wniesionego dobrowolnie udziału na budowę kanalizacji lub wodociągu będzie rozliczona na poczet tych opłat. Zdaniem składającej skargę, Wyrok Sądu I instancji powinien, co najwyżej stwierdzać niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Przepis art 30 ustawy o samorządzie terytorialnym obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że zarząd gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności określa sposób wykonania tych uchwał. Dlatego też stwierdzone przez Sąd Uchybienie w podstawie prawnej uchwały "nie może być skuteczne’ bowiem wykonanie uchwały Rady zawsze leżało do obowiązków Zarządu Gminy. Błędne powołanie podstawy prawnej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. G., J. J., F. M., A. Z., wnieśli o "odrzucenie skargi kasacyjnej na koszt strony skarżącej". Podniesiono, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych podstaw kasacyjnych, jedynie przytoczono przepisy prawa, które miały być naruszone przez Sąd. Uważają oni, że nie brak promulgacji przesądza o charakterze uchwały, ale przedmiot i bliżej nieokreślony zakres jego adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż w skardze trzeba wskazać podstawy kasacyjne. Jednak mimo nie powołania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjne przedstawiono zarzuty mieszczące się w jej ramach, natomiast w punkcie 4 tych zarzutów przedstawiono podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Wskazane uchybienie nie może w żadnym przypadku skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 84 w zw. z art. 243 Konstytucji. Przepis art. 84 Konstytucji nie był przez Sąd I instancji stosowany. Sąd jedynie powołał się na utrwalony pogląd orzecznictwa, a można dodać, że jest to także pogląd doktryny (por. np. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum 1977, s. 101 i n.), iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawna w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Sąd I instancji jedynie dodał, ze w chwili orzekania pogląd ten ma oparcie w Konstytucji. Zarzut odnoszący się do naruszenia art. 18 ust. 1 i art 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został sformułowany w sposób całkowicie nieczytelny, a dodatkowo wyjątkowo lakonicznie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli składającego skargę. Zresztą zarzut ten odnosi się nie do zaskarżonej uchwały, ale do stanowiącej jej podstawę prawną uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1996 r. będącej odrębnym przedmiotem zaskarżenia. Dodać można, że rację ma Sąd I instancji twierdząc, że powołany art. 18 ust. 1 zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy, we wszystkich sprawach, w których ustawa nie stanowi inaczej. Drugi z nich – art. 40 ust. 1 przewiduje, iż gminie przysługuje prawo wydawania przepisów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. Jest kwestia niewątpliwą, iż takiego upoważnienia (do wydania uchwały Rady z dnia 28 czerwca 1996 r.), czego zresztą nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej, nie mógł stanowić przepis art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Żaden więc z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie zawierał upoważnienia dla Rady Gminy do wydania uchwały nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązki związane z uczestniczeniem w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji. W konsekwencji zaś także uchwała Zarządu Gminy pozbawiona była podstawy prawnej. Jeżeli intencją Rady Gminy był "walor informacyjny" art. 44 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to można było w tekście samej uchwały - § 8 – ewentualnie nawiązać do tego przepisu. Zauważyć też trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepisy § 2 i 3 uchwały Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki związane z partycypowaniem w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji. Dobitnie świadczą o tym użyte w tych przepisach zwroty: "właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach realizacji inwestycji..." - § 2; "wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji inwestycji ustala się..." - § 3. Natomiast sama uchwała Zarządu, będąca właściwym przedmiotem skargi kasacyjnej w § q ustalała Wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji w kwocie równowartości 110% przeciętnego wynagrodzenia pracownika z roku poprzedniego. Przepis § 6 uchwały Rady Gminy z dnia 28 czerwca 1996 r., powołana jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały stanowił;" Wartość udziału, o którym mowa w § 3 określa się przy rozpoczęciu inwestycji i podlega ona waloryzacji wskaźnikiem wzrostu przeciętnego wynagrodzenia pracowników ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, w stosunku rocznym". Już tylko z samego zastawienia tych przepisów wyraźnie widać, że zaskarżona uchwała nie polegała, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej jedynie na określeniu sposobu wykonania uchwały Rady Gminy. tak więc zarzut naruszenia art 30 ustawy o samorządzie terytorialnym jest chybiony. Zarzut dotyczący naruszenia art. 94 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie posiada praktycznie żadnego uzasadnienia poza gołosłownym stwierdzeniem, że uchwała Rady Gminy z 28 czerwca 1996 r. nie miała charakteru prawa miejscowego i z tego powodu nie powinna zostać stwierdzona jej nieważność lecz ewentualnie jedynie niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest uchwała Zarządu Gminy, nie zaś uchwała Rady, będąca przedmiotem odrębnej skargi. Jednak skoro Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie rozpatruje zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uchwałę Zarządu Gminy to musi uznać, że uchwała ta nie mogła stanowić przepisów gminnych, a więc przepisów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stosownie bowiem do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przepisy takie ustanawiała rada gminy w formie uchwały. Zarząd gminy był władny jedynie ustanawiać przepisy porządkowe, również posiadające walor przepisów gminnych, w przypadkach niecierpiących zwłoki. Czynił to w formie zarządzenia art. 41 ust. 2 Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Zarządu Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, z. 3, poz. 114), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż znowelizowany ustawą z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Jednak zaskarżona uchwała Zarządu Gminy, nie mogła być zaliczana do przepisów gminnych, określanych od 1 stycznia 1999 r. – a więc z chwilą wprowadzenia samorządu terytorialnego na wszystkich szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego Państwa, mianem prawa miejscowego. Tak więc błędnie Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skoro nie mogła mieć ona charakteru przepisów gminnych – przepisów prawa miejscowego, to rację należy przyznać składającemu skargę kasacyjną, iż należało w myśl art. 94 ust. 1 rozważyć ewentualnie stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Mając na uwadze podniesione wyże względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.