II SA/Rz 959/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: st.sekr. sąd. B.Krztoń po rozpoznaniu w 14 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H., S. Z., E. L., E. M. i W. F. na uchwałę Zarządu Gminy M.P. z dnia /.../ czerwca 1996 r. Nr /.../ w przedmiocie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy M. P. na rzecz skarżących M. H., S. Z., E. L., E. M. i W. F. po 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 959/04 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] czerwca 1996 r. Rada Gminy M. P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości, powołując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 13, poz. 74/, art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 z późn. zm./. W tekście tej uchwały ustalono, że budowa wodociągów i kanalizacji komunalnej może być realizowana przy współudziale właścicieli nieruchomości reprezentowanych przez społeczne komitety /§ 1/ oraz, że świadczenia określone w § 2 – zgodnie z jego brzmieniem właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach realizacji inwestycji w formie wnoszenia środków pieniężnych, świadczenia własnej pracy, usług sprzętowych i w naturze – następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości a Zarządem Gminy /§ 4/. W uchwale tej zawarto również postanowienia dotyczące wartości udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji inwestycji – który ustalono w zależności od wartości kosztorysowej: przy budowie kanalizacji nie mniej niż 10%, przy budowie wodociągów nie mniej niż 20% /§ 3/ - tj. § 6 i 7 oraz 8 /stanowiący o jego zaliczeniu na poczet opłat adiacenckich, w przypadku ich ustalenia/. Nadto w powyższej uchwale uregulowano sposób wnoszenia wpłat przez właścicieli nieruchomości, jak również ewidencji /wg zasad określonych regulaminem zatwierdzonym przez Zarząd Gminy/ i rozliczania się przez społeczne komitety /§ 5, 9 i 10/ oraz zobowiązano Zarząd Gminy do wykonania uchwały /§ 11/ i na koniec postanowiono o dacie jej wejścia w życie /§ 12/. Uchwałę tę, po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy M. P. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591/ - ... Zarzucając wydanie zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem prawa skarżący w szczególności podali, że powołany w jej podstawie prawnej art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. nr 30, poz. 127 z późn. zm./ dotyczy opłat adiacenckich, natomiast nie stanowi podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania z góry określonych środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji publicznej. Nałożenie takiego obowiązku uchwałą Rady Gminy jest ustanowieniem dodatkowego opodatkowania właściciela nieruchomości, a ten obowiązek nie wynika z żadnej ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym możliwe jest jedynie samoopodatkowanie się ludności na cele publiczne, co może nastąpić w drodze referendum gminnego /por. wyrok NSA z dnia 8.03.1993 r. SA/Wr 841/03, ONSA 1995/1/7/. Nadto zaskarżona uchwała pozostaje w rażącej sprzeczności z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] w zakresie dobrowolności świadczeń. Skarżący wskazali również, że na podstawie § 6 zaskarżonej uchwały Zarząd Gminy przyjął w dniu [...] marca 1998 r. uchwałę nr [...], ustalając w § 1 wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji w wysokości stanowiącej równowartość 110% przeciętnego wynagrodzenia pracowników. Uchwała ta została przyjęta z rażącym naruszeniem prawa /bez podstawy prawnej/, gdyż powołany wyżej § 6 zaskarżonej uchwały upoważnia jedynie do waloryzacji wartości udziału w oparciu o średnie wynagrodzenie pracowników. Z wyjaśnień skarżących wynika ponadto, że w dniu 30 grudnia 2003 r. otrzymali wydane w postępowaniu uproszczonym – przez Sąd Rejonowy w K. – nakazy zapłaty, na skutek pozwów Gminy M. P. /uzasadnionych umowami z właścicielami nieruchomości podpisanymi w okresie czerwiec-sierpień 2002 r., określającymi wysokość udziałów środków finansowych w kosztach realizacji inwestycji/. Zdaniem skarżących kwestionowana przez nich uchwała rażąco narusza ich prawa i wolności obywatelskie, bowiem zmuszeni zostali do ponoszenia kosztów budowy kanalizacji wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom. Nie uchylają się od świadczeń finansowych na rzecz realizowanej inwestycji, czego dowodem są już wpłacone kwoty, ale nie w wysokości ustalonej uchwałą Zarządu, nie pod rygorem egzekucji i nie pod warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej. Potwierdzeniem zasadności ich skargi jest też stanowisko Prokuratury Okręgowej w K., która przyłączyła się do wszystkich postępowań sądowych w sprawie wydanych nakazów zapłaty. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy M. P. wniósł o jej oddalenie, uzasadniając następująco: Między uchwałami Rady Gminy M. P. z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] i z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] nie zachodzi sprzeczność, bowiem realizacja zasady dobrowolności udziału mieszkańców Gminy w finansowaniu kosztów budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej następuje wg postanowień § 4 zaskarżonej uchwały /poprzez zawarcie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a uprawnionym organem gminy/. Za słusznością stanowiska organu przemawiają postanowienia § 2 ust. 3 uchwały z dnia 22 marca 1996 r. oraz § 1 i 2 w związku z § 4 zaskarżonej uchwały, której podstawę prawną stanowił art. 44 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości według stanu prawnego z dnia 28 czerwca 1996 r. W związku z tym nie było konieczne referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców w trybie ówczesnego art. 12 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm./. Na prawidłowość działań Rady Gminy wskazuje też wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r. SA/Wr 841/93 /ONSA 1995/1/7/ - w jego uzasadnieniu stwierdzono, że dobrowolny udział społeczeństwa w kosztach budowy zadań inwestycyjnych gminy w formie wniesienia wpłat gotówkowych, nie stanowi naruszenia prawa i jest określony przepisem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – a także uzasadnienie wyroku z dnia 16 maja 2001 r. III SA 2622/00 /ONSA 2002/3/114/, w którym m. in. stwierdzono, że stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 24 sierpnia 2003 r. SA/Wr 841/93, na który powołuje się organ, jest słuszne według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 17 października 1997 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm./ oraz stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 1995 r. /[...]/. Nadto wyjaśniono, że w sprawie będącej wynikiem stosowania zaskarżonej uchwały zaszły nieodwracalne skutki prawne poprzez oddanie do użytku i rozliczenie finansowe z wykonawcą budowy kanalizacji we wszystkich sołectwach gminy w latach 2002 – 2003. Proces dobrowolnych wpłat mieszkańców na poczet przedmiotowej inwestycji rozpoczął się z ich inicjatywy, poprzez zorganizowanie społecznych komitetów. Mieszkańcy nie byli w stanie sfinansować tak kosztownych inwestycji i dlatego Gmina poprzez swoje organy postanowiła kompleksowo załatwić sprawę – w ramach zadań własnych wybudować sieć magistralną kanalizacji sanitarnej i pomóc mieszkańcom w budowie sieci przykanalików. Przy uwzględnieniu, że skarżący dobrowolnie zawarli umowy /art. 3531 k.c./ na udział w budowie sieci kanalizacyjnej, wykonując tym samym postanowienia zaskarżonej uchwały i uchwały Zarządu Gminy z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], to nie naruszono interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Kontroli sądu administracyjnego, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji publicznej. Akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane na podstawie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa. Skarga ... została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591/, który to przepis stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dopuszczalność skargi opartej na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczone jest więc przesłanką formalną, to jest uprzednim bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, którym uchwała według strony skarżącej jest dotknięta oraz przesłanką o charakterze przedmiotowym – uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96 /OSNAPiUS 1997/8/125/ Sąd Najwyższy m. in. stwierdził, że istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego /publicznego/. Od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w świetle jej art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 /prawo do sądu/, art. 184 /sądowa kontrola administracji/, jak też art. 163, 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1 /określających charakter zadań samorządu terytorialnego/ w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko wynika też z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1.06.1998 r. OPS 3/98 /ONSA 1998/4/109/; podziela je również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę /a także z dołączonych do niej załączników/ wynika, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowane przez stronę skarżącą do Rady Gminy M. P., tj. organu który podjął kwestionowaną uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. okazało się bezskuteczne /vide uchwała tejże Rady z dnia [...] września 2004 r. nr [...]/. Zaskarżenie następnie uchwały dokonane zostało w terminie określonym w art. 53 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesądziwszy dopuszczalność skargi – wobec spełnienia przesłanki "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" i przesłanki o charakterze przedmiotowym /kwestionowana uchwała, w świetle wcześniejszych wywodów, niewątpliwie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej/ - przedmiotem oceny Sądu pozostaje legalność postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy M. P. z dnia [...] czerwca 1996 r. w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości, w aspekcie naruszenia interesu prawnego /uprawnienia/ skarżących, o czym wspomina art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację uprawnienia skarżących, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, co jest podstawową formą weryfikacji uchwały przez Sąd. Przewidziane w art. 101 ust. 1 powyższej uchwały naruszenie interesu prawnego skarżącego, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm powszechnie obowiązujących /np. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93/. Zaskarżoną uchwałą postanowiono, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach realizacji inwestycji komunalnych /budowa wodociągów i kanalizacji/ m. in. w formie wnoszenia środków finansowych, świadczenia własnej pracy, usług sprzętowych i w naturze /§ 2/, zaś wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji inwestycji ustalona będzie w zależności od wartości kosztorysowej: przy budowie kanalizacji nie mniej niż 10%, a wodociągów – nie mniej niż 20% /§ 3/. Na podstawie upoważnienia zawartego w tej uchwale Zarząd Gminy podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. ustalającą kwotowo udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji /110% przeciętnego wynagrodzenia z roku poprzedniego - § 1/. Z kolei z regulaminu określającego zasady przyjmowania i ewidencji wpłat właścicieli nieruchomości w rozliczeniu inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji, zatwierdzonego uchwałą Zarządu Gminy nr [...] wynika, że osoba która nie uczestniczyła w finansowaniu inwestycji, chcąc uzyskać dostęp do sieci uzbrojenia komunalnego musi uiścić opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci /§ 3, 4/. W ocenie Sądu, pogląd skarżących generalnie wskazujący na brak podstaw prawnych do pobierania opłat /ukrytych pod postacią "współudziału w inwestycjach komunalnych"/ zasługuje na akceptację. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest konsekwentnie pogląd – obecnie ma on podstawę normatywną w art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym więc i opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ma w istocie przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat /mających cechy jednostronnie narzuconej "daniny publicznej"/ w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Bez wątpienia podstawy prawnej do wprowadzenia takich opłat nie może stanowić przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego brzmieniem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy: "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz". Wynika z tego przepisu wyraźnie, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy. Natomiast nie daje się z niego wywieść umocowania do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podmiotów chcących z niej korzystać. Takiej podstawy prawnej nie można również upatrywać w art. 18 ust. 1 powyższej ustawy, ani – jak trafnie akcentowano w skardze – w art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 z późn. zm./, które to przepisy również wymienione zostały w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Otóż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak przyjmuje się w literaturze /np. Z. Leoński: Zarys prawa administracyjnego, W-wa 2001, str. 155/ jest bowiem klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów gminy. Służy ono rozdzieleniu kompetencji rady od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Żadna jednak ustawa nie przewiduje upoważnienia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych, gdyby zaś za taką podstawę prawną potraktować powyższy przepis ustawy o samorządzie gminnym wówczas zbędne byłyby jej przepisy określające kompetencje gmin w zakresie stanowienia prawa miejscowego /rozdział 4/. Trafnie zarzucono w skardze, że art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może stanowić podstawy do "nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania z góry określonych środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji publicznej", czyli przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Tym samym nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż legalność zaskarżonej uchwały znajduje podstawę prawną w art. 44 ust. 3 ustawy w/w. Stanowi on bowiem o zaliczaniu na poczet opłat adiacenckich wartości świadczeń wniesionych w czynie społecznym, w gotówce lub w naturze na rzecz realizacji urządzeń komunalnych, natomiast kwestia opłat adiacenckich nie jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną uchwałę należało uznać za wadliwą i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kierując się treścią przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.