I OSK 1336/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Izabella Kulig-Maciszewska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 959/04 w sprawie ze skargi M. H., S. Z., E. L., E. M. i W. F. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005 r., II SA/Rz 959/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej przez M. H., S. Z., E. L., E. M. i W. F. uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia zasad postępowania, finansowania i rozliczania inwestycji komunalnych w zakresie budowy wodociągów i kanalizacji przy współudziale właścicieli nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W zaskarżonej uchwale ustalono m.in., że budowa wodociągów i kanalizacji komunalnej może być realizowana przy współudziale właścicieli nieruchomości reprezentowanych przez społeczne komitety (§ 1), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach realizacji inwestycji w formie wnoszenia środków pieniężnych, świadczenia własnej pracy, usługi sprzętowe i w naturze (§ 2), przy czym świadczenia te następują na podstawie umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości, a Zarządem Gminy. W uchwale tej zawarto także postanowienia dotyczące wartości udziału właścicieli nieruchomości w kosztach inwestycji – przy budowie kanalizacji nie mniej niż 10%, a przy budowie wodociągów nie mniej niż 20%. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwała ta została zaskarżona przez skarżących do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591). W skardze podniesiono, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. 44 ustawy w 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30 poz. 127 z późn. zm.) dotyczy opłat adiacenckich, nie stanowi zaś podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania z góry określonych środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji publicznej. Uchwała w praktyce ustanawia dodatkowe opodatkowanie obywateli niemające żadnej podstawy prawnej. Podniesiono, że na podstawie tej uchwały Zarząd Gminy w dniu 24 marca 1998 r. uchwałą nr 90/102/98 ustalił wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach budowy kanalizacji na 110% przeciętnego wynagrodzenia pracowników. Zarząd uczynił to z naruszeniem prawa, ponieważ § 6 zaskarżonej uchwały Rady Gminy upoważniał do waloryzacji wartości udziału w oparciu o średnie wynagrodzenie pracowników. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono także, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż oddano do użytku i rozliczono finansowo budowę kanalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że pogląd skarżących o braku podstaw prawnych do pobierania opłat, ukrytych pod postacią "współudziału w inwestycjach komunalnych" zasługuje na aprobatę. Nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym i opłat w świetle konsekwentnych poglądów orzecznictwa, mających obecnie podstawę normatywną w art. 84 Konstytucji, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie istnieją przepisy ustawowe, które upoważniałyby gminę do wprowadzania takich opłat. Nie może być uznany za taką podstawę art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Z przepisu tego stanowiącego, że m. in. do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji. Podstawy takiej nie może tez stanowić art. 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pierwszy z nich stanowi klauzulę generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych na rzecz innych organów. Drugi zaś nie może również stanowić podstawy do nakładania na właścicieli obowiązku uiszczania z góry środków finansowych w trakcie realizacji inwestycji. Przepis ten stanowi bowiem o zaliczaniu na poczet opłat adiacenckich wartości świadczeń wniesionych w czynie społecznym, gotowce lub naturze na rzecz realizacji urządzeń komunalnych, kwestia zaś opłat adiacenckich nie jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej Rada Gminy w M. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 84 w zw. z art. 243 Konstytucji przez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie wskazany art. 84 Konstytucji, mimo, że przepis ten wszedł w życie po podjęciu zaskarżonej uchwały; 2) naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez to, że zaskarżona uchwała nie stanowiła prawa miejscowego, lecz tylko regulowała możliwość uczestnictwa w kosztach realizacji inwestycji na zasadzie pełnej dobrowolności poprzez zawarcie stosownych umów cywilnoprawnych, a przytoczenie w podstawie prawnej art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "miało na celu wyraźną sugestię ewentualnego zastosowania tego przepisu w przypadku ustanowienia opłat adiacenckich"; 3) naruszenie art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że przyjęto, iż zaskarżona uchwała jest przepisem prawa miejscowego, a nie uchwała przymiotu tego nieposiadająca i orzeczono jej nieważność zamiast stwierdzenia ewentualnej niezgodności z prawem; 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, bowiem orzeczono o nieważności, zamiast o jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała podjęta została pod rządem innych przepisów konstytucyjnych niż obowiązująca Konstytucja RP. Dlatego też poglądy judykatury dotyczące nakładania obowiązków na obywateli jedynie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego nie mogą mieć w sprawie zastosowania, gdyż zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym, nie był promulgowana w sposób właściwy dla tego prawa i nie nakłada na obywateli żadnych obowiązków. Udział obywateli w realizacji kanalizacji i wodociągów komunalnych nie był opatrzony przymusem administracyjnym – decyzja oraz egzekucja administracyjna. Wymienienie w podstawie uchwały przepisów art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe. Powołanie w podstawie prawnej art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy powiązać z § 8 uchwały, który informuje, że w przypadku ustalenia opłat adiacenckich, wartość wniesionego dobrowolnie udziału na budowę kanalizacji lub wodociągu będzie rozliczona na poczet tych opłat. Zdaniem składającej skargę Wyrok Sądu I instancji powinien, co najwyżej stwierdzać niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę M. H., S. Z., E. L. E. M. i W. F. wnieśli o "odrzucenie skargi kasacyjnej na koszt strony skarżącej". Podniesiono, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych podstaw kasacyjnych, jedynie przytoczono przepisy prawa, które miały być naruszone przez Sąd. Uważają oni, że nie brak promulgacji przesądza o charakterze uchwały, ale przedmiot i bliżej nieokreślony zakres jego adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom stawianym przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż w skardze trzeba wskazać podstawy kasacyjne. Jednak mimo nie powołania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty mieszczące się w jej ramach, natomiast w punkcie 4 tych zarzutów przedstawiono podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Wskazane uchybienie nie może w żadnym przypadku skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 84 w zw. z art. 243 Konstytucji. Przepis art. 84 Konstytucji nie był przez Sąd I instancji stosowany. Sąd jedynie powołał się na utrwalony pogląd orzecznictwa, a można dodać, że jest to także pogląd doktryny (por. np. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum 1977, s. 101 i n.), iż nakładanie na obywateli obowiązków musi mieć podstawę prawna w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Sąd I instancji jedynie dodał, ze w chwili orzekania pogląd ten ma oparcie w Konstytucji. Zarzut odnoszący się do naruszenia art. 18 ust. 1 i art 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został sformułowany w sposób całkowicie nieczytelny, a dodatkowo wyjątkowo lakonicznie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli składającego skargę. Dodać można, że racje ma Sąd I instancji twierdząc, że powołany art. 18 ust. 1 zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy, we wszystkich sprawach, w których ustawa nie stanowi inaczej. Drugi z nich – art. 40 ust. 1 przewiduje, iż gminie przysługuje prawo wydawania przepisów prawa miejscowego na podstawie upoważnień zawartych w ustawach. Jest kwestią niewątpliwą, iż takiego upoważnienia, czego zresztą nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej, nie mógł stanowić przepis art. 44 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Żaden więc z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie zawierał upoważnienia dla Rady Gminy do wydania uchwały nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązki związane z uczestniczeniem w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji. Jeżeli intencją Rady Gminy był "walor informacyjny" art. 44 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to można było w tekście samej uchwały - § 8 – ewentualnie nawiązać do tego przepisu. Zauważyć też trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepisy § 2 i 3 zaskarżonej uchwały nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki związane z partycypowaniem w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji. Dobitnie świadczą o tym użyte w tych przepisach zwroty: "właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach realizacji inwestycji..." - § 2; "wartość udziału finansowego właścicieli nieruchomości w kosztach realizacji inwestycji ustala się..." - § 3. Zarzut dotyczący naruszenia art. 94 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz związany z nim zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie posiadają praktycznie żadnego uzasadnienia poza gołosłownym stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała nie miała charakteru prawa miejscowego i z tego powodu nie powinna zostać stwierdzona jej nieważność lecz ewentualnie jedynie niezgodność z prawem. Można uznać za element uzasadnienia tych zarzutów zawarte w motywach zarzutów z punktów 1 i 2 stwierdzenia, że uchwała ta nie była promulgowana w sposób właściwy dla prawa miejscowego. Zauważyć jednak wypada, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74) stanowił, że przepisy gminne, (a taką nazwą posługiwał się ustawodawca, aż do wprowadzenia samorządu terytorialnego także na szczeblu powiatu i województwa), ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W myśl ust. 2 tego samego artykułu, przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Przepis zaś § 12 zaskarżonej uchwały wyraźnie stanowił, iż uchwała ta wchodziła w życie z dniem ogłoszenia. Teza o braku promulgacji uchwały nie jest więc zasadna. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc uchwala Rady Gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. W wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, z. 3, poz. 114), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż znowelizowany ustawą z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Mając na uwadze podniesione wyże względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.