II SA/Po 1750/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska del. Sędzia WSA Joanna Wierchowicz /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. S., R. S., M.S., R. S., L. S., H. B., A. P., M.B., U. O., M. K., R. O., M. R., H. K., J. K., K. K.,W. K., S. K., C.K . na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w punkcie I, II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ J.Wierchowicz /-/ St.Małek /-/ A.Łaskarzewska aSygn. akt II SA/Po 1750/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] r. Prezydent m. P. działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142w związku z art. 4 pkt 9b1 , art. 216 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówił p. M. S., R. S., M.S., R. S., L. S., H. B., A. P., M.B., U. O., M. K., R. O., M. R., H. K., J. K., K. K.,W. K., S. K., C.K . i A. K., S. K. , C. K. zwrotu części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...] , położonej w . P. przy ulicy [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W. arkusz mapy 23, działka nr [...] o powierzchni 2927 metrów kwadratowych oraz umorzył postępowanie o zwrot części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...] położonej w P. przy ulicy [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W. , arkusz mapy [...] , działka nr [...] o powierzchni 3641 metrów kwadratowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że objęta żądaniem zwrotu działka nr [...] , stanowi własność miast P. i została zgodnie z planem realizacyjnym, będącym podstawą wywłaszczenia, zabudowana częścią budynku biurowego czternastokondygnacyjnego, częściowo parkingiem o nawierzchni asfaltowej i betonowej z pasami zieleni wysokiej i niskiej oraz ciągami komunikacji piesze o nawierzchni z kostki typu "POZ-BRUK". Na działce usytuowano ponadto słupy oświetlenia terenu oraz podziemne urządzenia infrastruktury technicznej: sieć energetyczną niskiego napięcia, sieć energetyczną wysokiego napięcia, kanalizację deszczową, sieć telekomunikacyjną, sieć gazową, sieć ciepłowniczą, kanalizację sanitarną, sieć wodociągową, które to urządzenia obsługują zespół budynków. W stosunku do planu realizacyjnego dokonano odstępstwa polegającego na tym, że zamiast budowy dwupoziomowego parkingu podziemnego wybudowano parking naziemny. Powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 936/96 organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest to odstępstwo jakościowe zmieniające całkowicie cel wskazany w umowie sprzedaży, wobec czego jest dopuszczalne. W tej sytuacji uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek zbędności określonych w przepisie art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odmówiono zwrotu. Natomiast w stosunku do działki [...] postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe, gdyż działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody W. wnieśli Skarżący reprezentowani przez radcę prawnego. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - przez przyjęcie, że działka nr [...] nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Strona wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że na części działki [...] nie zrealizowano celu, dla którego działka ta została wywłaszczona - nie zbudowano dwupoziomowego parkingu podziemnego oraz nie urządzono od strony północnej i wschodniej planowanego parkingu terenów zielonych. Oznacza to zdaniem odwołujących się, że plan realizacyjny stanowiący podstawę wywłaszczenia został zmieniony, a organ I instancji nie zbadał kiedy i jakie zmiany zostały dokonane. Naruszenie art. 7 kpa polegało, zdaniem odwołujących się, na zaniechaniu dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, zaś artykułu 77 kpa na nie zebraniu wszystkich dowodów w sprawie, a także przyjęcia za dowody dokumentów nieoryginalnych i nie uwierzytelnionych. Wojewoda W., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów oraz z przesłuchania świadków: T. O., M. B., F. C. oraz M. R., decyzją z dnia [...] r. - [...] utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Powyższe orzeczenie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W skardze sformułowano zarzuty i argumenty jak w odwołaniu od orzeczenia I instancji dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia art. 75 kpa przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącego z dnia [...] marca 2003 r. i [...] czerwca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że zrealizowano inwestycję zgodnie ze stanem opisanym w protokole oględzin, a więc na nieruchomości znajduje się część czternastokondygnacyjnego budynku biurowego, część parkingu z pasami zieleni, tereny zielone obsadzone drzewami ozdobnymi oraz ciągi komunikacji piesze. Cała nieruchomość jest uzbrojona. Zestawiając wykaz wykonanych inwestycji z celami, na które nieruchomość była wywłaszczona, uznano, że cele te zostały zrealizowane. Ponadto sposób korzystania z nieruchomości co do zasady jest identyczny ze sposobem wskazanym w akcie przejęcia, a więc modyfikacja sposobu zagospodarowania terenu w ramach celów przejęcia. nie stanowi odstępstwa jakościowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić jednakże nie z powodu podniesionych przez stronę zarzutów lecz z powodu rażącego naruszenia prawa, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnia z urzędu (art. 134 i 135 upsa). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie orzekał organ wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1) i 4) k.p.a. od udziału w postępowaniu - Prezydent P.. Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta. W miastach na prawach powiatu funkcję tę wykonuje prezydent miasta (art. 90 i 91 ustawy o samorządzie powiatowym). W rozpoznawanej sprawie wywłaszczona nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu, stanowi własność miasta P.. W uchwale 7 sędziów z 19 maja 2003 r., która stanowi podsumowanie wcześniejszego kierunku orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Z uwagi na to, że sprawa będąca przedmiotem wskazanej uchwały, dotyczy tego samego zagadnienia warto przytoczyć podstawowe tezy z uzasadnienia tejże uchwały. NSA stwierdził mianowicie, iż Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 k.p.a., ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy (miasta). Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta - zachodzi zatem określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. W konsekwencji należy uznać, że bezprzedmiotowy jest problem wyłączenia innych pracowników urzędu miasta. Zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Podzielając w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydanie decyzji przez Prezydenta P. jako organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i w związku z tym , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ J.Wierchowicz St.Małek /-/ A.Łaskarzewska za nieobecnego sędziego /-/ A.Łaskarzewska MK