II OSK 1239/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Stanisław Nowakowski, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/05 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki wiat magazynowych postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek K. P. o przyznanie kosztów postępowania. II OSK 1239 /05 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki wiat magazynowych: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2004 r. oraz decyzji Nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r., 2) uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 8 września 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w trakcie, którego postanowieniem z dnia 11 lutego 2004r. Nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy dobudowy dwóch wiat magazynowych do istniejącego kurnika, oznaczonego literą B w protokole oględzin z dnia 6 sierpnia 2002r., na działce nr ew. 407 przy ul. P. w Ż., gm. B. nakazał inwestorowi B. K. przedstawienie: zaświadczenia Burmistrza gminy B. o zgodności ww. obiektów z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia 21 maja 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi B. K. całkowitą rozbiórkę dobudowanych wiat magazynowych do istniejącego kurnika, oznaczonego literą B w protokole oględzin z dnia 6 sierpnia 2002r., na działce nr ew. 407 przy ul. P. w Ż., gm. B., z uwagi na to, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedstawił wymaganych dokumentów. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione przez B. K. decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor oświadczył, iż przedłoży dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia 11 lutego 2004r., a ponadto dołączył pismo z dnia 16 sierpnia 2004r. skierowane do Urzędu Gminy B., w którym zwrócił się o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B., a nowy plan, z którego będzie wynikało czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa miejscowego jest w opracowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: K. P., T. i R. P.oraz J. Pr. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza prawo, w szczególności przepis art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego i w związku z tym, organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a.- uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia 8 września 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż samo oświadczenie o zamiarze przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia 11 lutego 2004 r. nie może stanowić usprawiedliwienia dla nie wywiązania się przez inwestora z nałożonych na niego obowiązków. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ wskazał, iż podniesione w uzasadnieniu decyzji Nr [...] okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić ww. decyzję, a to skutkować będzie koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia 21 maja 2004 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji organu I instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 grudnia 2004r. Nr [...] na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Nr 131/04 z dnia 21 maja 2004r. w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Nr 8/04 z dnia 11 lutego 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji prawa procesowego, w szczególności art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem decydujące znaczenie w sprawie ma ustalenie daty realizacji przedmiotowych obiektów, gdyż od tego zależy, która ustawa Prawo budowlane ma zastosowanie w omawianym przypadku. Koniecznym jest też wyjaśnienie czy dobudowane części budynku są trwale połączone z istniejącym obiektem w taki sposób, iż ewentualna rozbiórka mogłaby spowodować naruszenie konstrukcji tego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno decyzja z dnia [...] listopada 2004r., jak i decyzja z dnia [...] grudnia 2004r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w całości oznacza bowiem skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. W przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w dniu [...] listopada 2004r. wydał decyzję Nr [...] w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i uchylił nią własną decyzję Nr [...] z dnia 8 września 2004r., a następnie w dniu 28 grudnia 2004r. wydał taką samą decyzję, jak ta uchylona poszerzoną o uchylenie postanowienia z dnia 11 lutego 2004 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taka sytuacja jest niedopuszczalna, nie można w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., uwzględniając skargę w całości, uchylić decyzji kasacyjnej, a następnie wydać drugą decyzję o identycznej treści, jak decyzja uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy "uwzględniając skargę w całości" na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. powinien był uchylić decyzję Nr [...] z dnia 8 września 2004 r. i utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji Nr 131/04 z dnia 21 maja 2004r., gdyż decyzja kasacyjna Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest nieprawidłowa, wydana została z naruszeniem art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do wydania decyzji i prawidłowo orzekł nakaz rozbiórki, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy inwestor nie wykona w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie ust. 3 tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje w formie decyzji nakaz rozbiórki. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 c i ust. 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. Wnoszący w imieniu strony skarżącej skargę kasacyjną pełnomocnik wniósł o: "uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie." Powyższemu wyrokowi autor kasacji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy". Uzasadniając wniesioną skargę kasacyjną skarżący stwierdził, iż w związku z wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem nr 8/04 z dnia 11 lutego 2004 r. uznać należy za nieporozumienie żądanie przez organ od skarżącego zaświadczenia Burmistrza Gminy B. o zgodności przedmiotowych obiektów z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy z dniem 1 stycznia 2004 r. wygasły wszystkie plany zagospodarowania terenu. Zatem spełnienie tego warunku postanowienia było niemożliwe od samego początku. Następnie autor kasacji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżący stwierdził, iż w jego ocenie decyzje organu odwoławczego Nr 884/04 z dnia 8.09.2004 r. oraz Nr 1324/04 z dnia 28.12.2004 r. nie są identyczne co do treści zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu prawnym tych rozstrzygnięć. Jakkolwiek obie w/w decyzje przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to jednak zdaniem skarżącego organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z uprawnień wynikających z przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględniając skargę w całości K. P., jednocześnie korygując błędy zawarte w uzasadnieniu własnej decyzji Nr 884/04. Zatem uzasadnienie prawne decyzji Nr 1324/04 z dnia 28.12.2004 r. zasadniczo różniło się od uzasadnienia zawartego w decyzji Nr 884/04 z dnia 8.09.2004 r. Zdaniem strony wnoszącej kasację nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo orzekł nakaz rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, iż nie ustalono daty realizacji przedmiotowej dobudowy, brak jest też oceny czy rozbiórka dobudowanej części nie spowoduje naruszenia konstrukcji istniejącego budynku kurnika. Należałoby rozstrzygnąć też sprawę samowolnego wykonania przybudówki w trybie art. 50 i 51, a nie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem kurnik, do którego zostały dobudowane wiaty, został wybudowany w oparciu o ostateczną decyzję Naczelnika Gminy B. z dnia 20.02.1978 r. Nr 2/78 o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie odnosząc się do tych kwestii i całkowicie je pomijając, niezasadnie i zarazem przedwcześnie uznał prawidłowość nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale zgodnie z art. 176 P.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania czy też oba naruszenia łącznie. Nie jest przy tym wystarczające powtórzenie treści art. 174 P.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego i zarzut nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zmierzała w zasadzie do podważenia dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji oceny zasadności decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak jednak w rozpatrywanej skardze kasacyjnej właściwie sformułowanego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tej kwestii. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy". Jakie przepisy postępowania i to przepisy w oparciu, o które toczyło się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zostały naruszone w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej ani nie wskazał, ani też nie uzasadnił tej podstawy kasacji. Brak przytoczenia we wniesionej skardze kasacyjnej podstaw stanowi niespełnienie wymagań przepisanych dla skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. i nie podlega sanacji. Z uwagi na to, że wymagania te są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, wobec tego skarga kasacyjna jako sporządzona z naruszeniem art. 176 P.p.s.a. na podstawie art. 178 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Niezależnie od powyższego uchybienia zauważyć należy, iż nie jest też dopuszczalna wykładnia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu zaskarżenia i jego kierunków. To strona skarżąca musi bowiem zdecydować, co i w jakich granicach skarży. Stąd zawarty we wniesionej skardze kasacyjnej wniosek o "uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części..." również nie spełnia kolejnych wymagań przepisanych dla skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe względy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 – wszym sentencji postanowienia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek K. P. o zasądzenie kosztów postępowania (pkt 2-gi sentencji) z uwagi na brak podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w sytuacji, gdy nastąpiło wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej, czyli orzeczenia innego niż wymienione w art. 209 P.p.s.a.