IV SA/Wa 650/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia NSA Maria Rzążewska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. L., Z. R., G. R., J. C., T. C., T. M., E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. odrzuca skargę E. C.; 2. ze skarg pozostałych osób uchyla zaskarżoną decyzję; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego o powierzchni sprzedażowej ok. 2000 m2 na nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. [...]. W pkt 2 lit. a decyzji ustalono warunki i wymagania ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Określono: - funkcję zabudowy jako zabudowę usługową, śródmiejską, - linię zabudowy: obowiązująca 6 m od granicy działki z ulicą [...], - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – wskaźnik zabudowy do 0,85, - szerokość elewacji frontowej – szerokość frontu działki od ul. [...]; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki- wysokość budynku 4 kondygnacje nadziemne, wysokość gzymsu na wysokości zakończenia 3 kondygnacji, dopuszcza się przeszklenia i lukarny w połaci dachu, - geometria dachu – dach wielospadowy, - miejsca parkingowe na własnej działce, - powierzchnia biologicznie czynna 5% powierzchni działki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 104 kpa i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Odwołania od tej decyzji wnieśli: H. S., M. L., L. I., R. R., Z. i M. R., C. G., J. C., A. C., Z. M., R. G., A. J. D., Z. i G. R., E. C., D. M. i G. W. W jednobrzmiących odwołaniach osoby te wskazały na naruszenie: - art. 61 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek wielorodzinny, czterokondygnacyjny w tym parter to lokale usługowe, zaś trzy pozostałe kondygnacje to lokale mieszkalne. - brak kontynuacji linii zabudowy od ul. [...], - ustalony wskaźnik zabudowy w żaden sposób nie odpowiada istniejącemu gdyż wskaźnik ten na działkach bezpośrednio graniczących z działką nr [...] jest znacznie niższy, - określenie szerokości elewacji frontowej na całej szerokości działki od ul. [...] ograniczy dostęp światła do pomieszczeń, których okna znajdą się 5 m od granicy planowanej zabudowy, - ustalenie wysokości planowanej inwestycji na 4 kondygnacje może spowodować, że projektowany budynek będzie wyższy niż sąsiednie budynki albowiem wysokość kondygnacji w budynku o charakterze handlowo usługowym jest wyższa od kondygnacji mieszkalnej, - nie określono wskaźnika ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni usług i handlu, - ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej do 5% powierzchni działki całkowicie odbiega od sąsiedniej zabudowy, która przy budynku wielorodzinnym wynosi 40%. Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2004 r. po rozpoznaniu odwołań D. M. i G. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań. Rozpoznając odwołania pozostałych osób za wyjątkiem E. C. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji był art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł ten wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia szeregu przesłanek a mianowicie: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą: 1. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona ponieważ w analizowanym obszarze istnieje zabudowa usługowo- mieszkaniowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych; 2. teren wskazany pod inwestycje ma dostęp do drogi publicznej ul. [...] 3. w ul. [...] istnieją sieci uzbrojenia terenu umożliwiające podłączenie projektowanego zamierzenia budowlanego do infrastruktury technicznej, co potwierdzają stosowne umowy; 4. obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne – z informacji z ewidencji gruntów wynika, że działka posiada klasę B. Ponadto w obowiązującym do końca 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego działka położona była w strefie usługowo – mieszkaniowej; 5. ustalono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał także, że została w niniejszej sprawie przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu zaś do zarzutów odwołujących się organ odwoławczy wskazał, że linia zabudowy została ustalona jako kontynuacja istniejącej zabudowy od ul. [...] (działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie dotyka do ul. [...]). Biorąc pod uwagę stanowisko organu uzgadniającego projekt decyzji (zarządcę drogi) miejsca postojowe przewidziano na działce inwestora. Co do kwestii poruszonych w odwołaniach a dotyczących warunków technicznych i usytuowania budynku na działce inwestora okoliczności te będą analizowane w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w ten sam sposób organ odniósł się do zarzutu dotyczącego ograniczenia dostępu do światła. Jednobrzmiące skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2004 r. wnieśli: E. C., R. G., R. R., M. L., Z. R., C. G., E. i W. W., G. W., D. M., Z. i G. R., J. i T. C., i T. M. zarzucając – tak samo jak w odwołaniach - naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj., że nie uwzględniono istniejącej funkcji zabudowy, zagospodarowania terenu, gabarytów istniejących budynków, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Planowany budynek przewyższy gabarytami, wskaźnikiem zabudowy oraz wysokością istniejącą zabudowę albowiem kondygnacja mieszkalna ma wysokość 2,5 m natomiast handlowo – usługowa powinna mieć co najmniej 3 m. Ostatecznie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania: W. i H. Z. – inwestorzy planowanej inwestycji - wnieśli o oddalenie skarg. Wobec nieuiszczenia wpisu sądowego – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi: R. G., R. R., Z. R., C. G., E. W., W. W., G. W., D. M. a zatem do rozpoznania pozostały skargi M. L., Z. i G. R., J. i T. C., i T. M. Jednocześnie Sąd wezwał E. C. do uzupełnienia braków skargi poprzez złożenie kopii aktu notarialnego, z którego skarżąca wywodzi swoje prawa do wniesienia skargi. Wobec nie wykonania zobowiązania - na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzucił jej skargę (pkt 1 wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, choć nie tylko z przyczyn wskazanych w skargach: M. L, Z. R., G. R., J. i T. C., T. M. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w art. 15 kpa wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Odnosząc powyższą zasadę do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika wszak, że oparł się on jedynie na ustaleniach przeprowadzonych przez organ I instancji i brak jest wskazań co do tego, że organ odwoławczy dokonał ponownej analizy tego materiału dowodowego. Za powyższym przemawia fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do zarzutu dotyczącego wysokości budynku. Decyzja o warunkach zabudowy określiła wysokość planowanej inwestycji na 4 kondygnacje nadziemne. Jednocześnie z analizy istniejącego stanu przeprowadzonej przed wydaniem decyzji wynika, że w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja znajdują się budynki 2-4 kondygnacyjne z tym, że ( pomijając obiekt sakralny) są to budynki mieszkalne. Jak trafnie podnoszą skarżący 4-kondygnacyjny budynek przeznaczony pod działalność handlowo – usługową (tak jak planowana inwestycja) może być wyższy od 4 – kondygnacyjnego budynku przeznaczonego na cele mieszkalne (z jedną kondygnacją o charakterze usługowym). Odrębne przepisy określają bowiem minimalną wysokość jaką powinny posiadać kondygnacje mieszkalne i usługowo – handlowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało analizy kształtowania ładu przestrzennego w tym zakresie ani też nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu a odnoszących się do tej kwestii. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów dotyczących ustalonego przez organ I instancji wskaźnika zabudowy (0,85) oraz powierzchni biologicznie czynnej (5%).Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 tego § dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wskazuje, że na obszarze nią objętym współczynnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany od 0,13 do 0,85. Ustalając współczynnik zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało przyczyn, dla których przyjęło inny niż średni współczynnik zabudowy. Zasada dwuinstancyjności nakazuje również organowi odwoławczemu rozpoznanie wszystkich wniesionych odwołań co oczywiście nie oznacza, że rozstrzygnięcie co do wszystkich osób odwołujących się musi być takiej samej treści. Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie rozpoznało odwołania E. C., mimo że jej odwołanie – wraz z innymi zostało przekazane organowi II instancji z informacją, że nie była ona stroną postępowania przed organem I instancji i nie figuruje jako właściciel ani władający gruntem bezpośrednio sąsiadującym z przedmiotową inwestycją Dodatkowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 60 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego artykułu – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z Wojewodą, Zarządem Województwa oraz Zarządem Powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych. Art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, po. 1590 z późn. zm.) określa tryb wydawania decyzji przez Zarząd Województwa wskazując, że decyzje te podpisuje Marszałek a w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udziale w jej wydaniu. Decyzja Prezydenta Miasta S. nie została poprzedzona uzgodnieniem jej projektu z Zarządem Województwa w formie wskazanej wyżej. Wprawdzie organ I instancji zwrócił się do Zarządu Województwa o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy jednakże w odpowiedzi na powyższe uzyskał jedynie pismo z dnia 16 kwietnia 2004 r. podpisane przez J. K. "z upoważnienia Zarządu Województwa", które nie spełnia wymogów określonych w art. 46 ust. 2a ustawy. Rozpatrując ponownie odwołania organ winien uzupełnić postępowanie w tym zakresie z tym, że nie może ujść uwadze organu, że przepis ten ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami i niektóre inne ustawy (Dz. U. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. został uchylony i przepisy ustawy zmieniającej nie zawierały przepisów przejściowych co oznacza, że organ odwoławczy winien stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest projektu decyzji, który był przedłożony do zaopiniowania właściwym organom, w konsekwencji czego Sąd nie ma możliwości kontroli czy projekt ten został przygotowany zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 60 ust. 4 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona decyzja została również podjęta z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W toku postępowania sądowego uczestnicy postępowania wskazali wszak, że E. J., którą organy w toku postępowania traktowały jak stronę postępowania zmarła ok. 3 lat wcześniej a jej spadkobiercami są A. J. i W. J. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym co dodatkowo stanowi naruszenie art. 10 kpa. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stanowiły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarg, dotyczący tego, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje utrudnienia zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji klimatyzacji itp. Organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w tym zakresie a kwestie te będą brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Przed rozprawą dnia 22 czerwca 2005 r., Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o odroczenie rozprawy wskazując, że chce złożyć opinię sporządzoną przez niezależnego architekta. Przesłanki do odroczenia rozprawy zostały wskazane w art. 109 i 110 ustawy o p.p.s.a i złożenie odpisu opinii nie może stanowić podstawy do odroczenia postępowania tym więcej, że zakres postępowania dowodowego, który może prowadzić sąd administracyjny jest znacznie ograniczony (art. 106 § 3 ustawy). W tej sytuacji Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności - na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.