I OSK 1156/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Teresa Kobylecka /spr. /, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. akt IV SA/Po 806/04 w sprawie ze skargi T. P. na I. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania Domu Pomocy Społecznej ; na II. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 806/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność: - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...], - postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...]. oraz uchylił postanowienie z dnia [...] Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], określając, że wymienione akty nie mogą być wykonane. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że decyzją z dnia 27 maja 2003 r. Dyrektor Centrum Pomocy Rodzinie w [...] zakwalifikował T. P. do Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...], jednocześnie wskazując, że przewidywana data wydania skierowania do Domu to rok 2007, wobec wpisania wnioskodawczyni na listę osób oczekujących na umieszczenie w DPS pod pozycją nr 63. W związku z długim okresem oczekiwania na miejsce w tym domu T. P. pismem z dnia 19 grudnia 2003 r. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z wnioskiem o przeniesienie i zakwalifikowanie do Domu Pomocy Społecznej w [...] i postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004 r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] przekazał wg kompetencji dokumentację T. P., dotyczącą skierowania do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Następnie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] decyzją z dnia [...] uchylił z dniem 1 stycznia 2004 r. decyzję Dyrektora Powiatowego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 27 maja 2003 r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ odwoławczy wydając decyzje z dnia [...] rażąco naruszył art. 149 ust. 3 nups, gdyż wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu przyjął, że "zgodnie z brzmieniem art. 149 ust. 1 nups decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 27 maja 2003 r. wygasła z dniem 1 maja 2004 r. i nie ma potrzeby jej uchylać". Sąd stwierdził, że ustawodawca w art. 149 ust. 3 nups wprowadził odstępstwo od reguły wygaśnięcia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, wskazując, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, wydane przed dniem 1 maja 2004 r. Sąd uznał, że skoro zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Również rażące naruszenie prawa – art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. wystąpiło, zdaniem Sądu przy wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] uchylającej z dniem 1 stycznia 2004 r. decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 27 maja 2003 r., kwalifikującą T. P. do Domu Pomocy Społecznej przy ulicy [...] w [...], co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności tej decyzji na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Sąd podniósł, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. 203/03/1966), która określała źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa, nie mogło być postrzegane jako zmiana przepisów prawa, o której mowa w art. 43 ust. 2a ups. Ustawa ta w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość realizacji przez zainteresowaną praw słusznie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 27 maja 2003 r. W sprawie nie doszło do jakichkolwiek zmian w sytuacji osobistej lub dochodowej strony w rozumieniu art 43 ust.2 ups, pozostałe przesłanki określone w tym przepisie nie miały miejsca. Stwierdzając nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] o uznaniu się niewłaściwym w sprawie skierowania T. P. do domu pomocy społecznej i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia właściwemu organowi, tj. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], Sąd podkreślił, że zainteresowana nie występowała po dniu 31 grudnia 2003 r. z żadnym nowym wnioskiem "o skierowanie do domu pomocy społecznej", organy nie wskazały pisma, które skutkowałoby wszczęciem nowej sprawy administracyjnej w tym przedmiocie. Podstawą do wydania obu postanowień nie mogło być wydanie nieważnej decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...]. Ponieważ organy obu instancji błędnie przywołały te same przepisy materialnoprawne, co w decyzji z dnia [...] i w zaskarżonej decyzji z dnia [...], Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, a na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa – nieważność postanowienia je poprzedzającego. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ppsa – postanowienie z dnia 26 stycznia 2004 r. Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] Sąd wskazał, iż doszło do naruszenia zasady szybkości i prostoty ( art. 12 § 1 i 2 kpa). W sprawie o świadczenie pomocy społecznej organ zobowiązany jest kierować się przede wszystkim dobrem osoby potrzebującej pomocy społecznej (art. 36 ust. 2 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej), działać na jej korzyść poprzez działania nawet z urzędu, a takich działań zabrakło w odniesieniu do skarżącej. Wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa, w szczególności zasadzie informowania obywateli stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez adw. J. S. W skardze zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "dokonanie błędnej kontroli sądowej – wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie: - postanowień art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 27 maja 2003 r., kwalifikująca T. P. do domu pomocy społecznej nie wygasła z mocy prawa pomimo, że przepisy art. 149 ust. 1, 2 i 3 stanowią, że z dniem wejścia w życie tej ustawy decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, która nie dotyczy skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej wygasa z mocy prawa, - postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w sytuacji, gdy decyzja skarżącego została wydana na podstawie art. 149 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej i w tym zakresie w żaden sposób nie narusza obowiązującego prawa, - postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 145 § 1 pkt 2 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w sytuacji kiedy postanowienie to zostało wydane zgodnie z postanowieniami art. 65 ust. 1 kpa i w tym zakresie w żaden sposób nie narusza ono obowiązującego prawa". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniu Sądu wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz postanowień ustawy o pomocy społecznej z dniem 1 maja 2004 r. stanowią jednoznaczną zmianę przepisów prawnych, które istotnie wpływają na sytuację prawną T. P., a także na faktyczną realizację nabytych przez nią praw, de facto jedynie kwalifikujących jej osobę do tego, aby została umieszczona we wskazanym domu pomocy społecznej. Rozstrzygana przez SKO sprawa nie była nową sprawą założoną przez T. P., lecz cały czas kontynuacją sprawy administracyjnej już wszczętej i prowadzonej w "ściśle określonym zakresie". Ponadto skarżący zarzucił Sądowi, że pominął w swych rozważaniach podstawową kwestię dotyczącą rozróżnienia decyzji kwalifikującej od decyzji kierującej do domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego decyzja kwalifikująca osobę do domu pomocy społeczne, wydana na podstawie art. 55e ust 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wygasa z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. z dniem 1 maja 2004 r. Skarżący podniósł, że skoro decyzja z dnia 27 maja 2003 r. wygasła, a z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie nowa ustawa o pomocy społecznej, to zmieniły się również przepisy dotyczące właściwości organu. Zgodnie z postanowieniami art 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzje ustalające opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z tego wynika, zdaniem organu że postanowienie SKO z dnia [...] jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem i w tym zakresie nie zachodziła nieważność postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że na mocy prawomocnej decyzji z dnia 27 maja 2003 r. nabyła prawo do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej (na podstawie art. 55e ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w wersji uwzględniającej ostatnie zmiany ustawy z dnia 14 marca 2003 r.), a zatem uzyskała uprawnienie w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej po upływie określonego terminu. Nowe przepisy – ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 3, poz. 1966), dokonująca zmian formalno prawnych przesłanek ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej nie znosiła jej uprawnienia, ani nie określała inaczej warunków uzyskania tego uprawnienia. Zmiana dotyczy jedynie kwestii związanych z właściwością organów wydających w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz tryb umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wprowadzono rozstrzygnięcie w postaci skierowania do domu pomocy społecznej i umieszczenie w takim domu lub umieszczenie na liście oczekujących, zamiast skierowania i ewentualnego zakwalifikowania do domu pomocy społecznej, z podaniem czasu oczekiwania i miejsca na liście oczekujących w wypadku braku miejsc. Odnosząc się do swojego wniosku z dnia 19 grudnia 2003 r. podniosła, ze dotyczył on możliwości skorzystania do czasu skierowania do Domu Pomocy Społecznej w [...] z możliwości pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie niniejszej skargę kasacyjną oparto na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", czyli naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednak zarzut skargi sprowadza się jedynie do "dokonanie błędnej wykładni prawa". W ocenie Sądu zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionej podstawy. Podnieść należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w błędnej wykładni polega na mylnej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. W rozpatrywanej skardze błędnie uznano, że Sąd dokonał niewłaściwej interpretacji art.149 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi w ust. 1, że z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy, natomiast ust. 3 tego artykułu stanowi, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Do rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne dokonanie interpretacji prawa, wystarczyło bezpośrednie rozumienie tekstu prawnego. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonywał interpretacji art.149, będącego jedną z podstaw prawnych kontrolowanej przez ten sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd prawidłowo uznał bowiem za okoliczność nie budzącą wątpliwości, że uzyskanie decyzji w trybie art. 55e ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (DZ. U. Nr 64, poz. 414 z 1998 r.) stanowi, że osoba w niej wymieniona nabywa prawo do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, jedynie fizyczne jej przyjęcie do tego domu następuje po upływie określonego czasu oczekiwania. Uznać zatem należy, że taka decyzja jest objęta dyspozycją art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593), określającą, że nie wygasają z mocy prawa decyzje o skierowaniu do domu społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że decyzja z dnia 27 maja 2003 r. nie wygasła z mocy prawa na mocy cyt. przepisu, stąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] dotknięte są wadą nieważności, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Wbrew ocenie skarżącego wejście w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2003 r. Nr 3, poz. 1966) nie mogło być uznane jako zmiana przepisów prawa, o której mowa w art. 43 ust. 2a upa, stanowiącego podstawę prawną decyzji z dnia [...]. Zgodnie z art. 1 ustawa ta określa źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów, zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa. Ustawa ta w żaden sposób nie wpłynęła na możliwość realizacji przez T. P. praw słusznie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 27 maja 2003 r. w rozumieniu art. 43 ust. 2a upa. Nie jest usprawiedliwione również stanowisko skarżącego, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nie narusza prawa, gdyż zostało wydane na podstawie art. 65 ust. 1 kpa. Istotnie powołano w tym postanowieniu powyższy przepis, jednak należy mieć na uwadze podstawę materialnoprawną, która stanowi podstawę do przekazania sprawy w tym trybie według właściwości. Organy obu instancji podały, że jest nią zmiana przepisów związanych z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz postanowień ustawy o pomocy społecznej z dniem 1 maja 2004 r. Skoro jednak decyzja z dnia 27 maja 2003 r. Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z przyczyn wyżej omówionych nie wygasła postanowienie z dnia [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.