II SA/Bk 321/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi GMINY B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2005 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność § 25 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. (Nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. w B. (rejonu ul. Św. J.). Organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowanym paragrafem uchwały rada miejska ustaliła na 0 % wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla całego terenu objętego planem. Taki zapis jest sprzeczny z uregulowaniami art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami). Z art. 36 ust. 4 w/w ustawy wynika obligatoryjność poboru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, w razie zbycia takiej nieruchomości. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w tym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej wysokości 30 %, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się w granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, lecz również prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochód budżetu gminy. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w istniejącym orzecznictwie np wyroku II SA/Wr 1193/02 z 6 września 2002 r. (OSS 2003/1/15) i w wyroku NSA sygn. IV SA 889/97 z 28 kwietnia 1999 r. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina B. podnosząc zarzuty: - naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0 %, - naruszenia art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej wyżej wskazanej uchwały, obliguje tenże organ do określenia stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej w wysokości od 1 % do 30 %. Podnosząc powyższe zarzuty gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny zgadza się bowiem z zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym oceną prawną zakwestionowanego przez organ nadzoru paragrafu 25 uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2005 r. Nr [...] i przyjęciem, iż treść paragrafu uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z poźn. zmianami). Z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Już z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02, powołany w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję renty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości (vide: art. 36 ust. 3 i 36 ust. 9 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.). W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30 % wzrostu wartości nieruchomości (vide: art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.). Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0 % czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych. Oceny prawnej zakwestionowanego przez organ nadzoru paragrafu uchwały, nie zmienia powołanie się przez stronę skarżącą na Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), w którym to rozporządzeniu w § 4 pkt 13 znalazło się stwierdzenie iż przedział stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia renty planistycznej powinien się zawierać między stawkami od 0 % do 30 %. Skład sądu administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie uważa bowiem, iż rozporządzenie to w wymienionym wyżej paragrafie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. i jako takie powinno było zostać pominięte przez sąd przy wyrokowaniu. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie przy orzekaniu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom i mogą w konkretnej sprawie pominąć normę prawną aktu podustawowego niezgodnego z konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie Konstytucji i ustawy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 33/02 – OSNP2004 Nr 7, poz. 111). Wynikające z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnienie właściwego ministra (tu infrastruktury) do wydania rozporządzenia wykonawczego wskazywało, iż w rozporządzeniu tym miał być określony wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniający w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Rozporządzenie - jak stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – zawsze jest wydawane w celu wykonania danej ustawy. Umieszczenie w rozporządzeniu w przedziale stawek procentowych renty planistycznej stawki zerowej, jest sprzeczne z duchem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającym z niej obowiązkiem pobierania renty planistycznej. Obligatoryjność uiszczania renty planistycznej i wynikająca z tej obligatoryjności ustawowa niedopuszczalność określenia w planie stawki procentowej takiej renty w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty, czyniła niedopuszczalnym przyjęcie w rozporządzeniu wykonawczym stawki zerowej. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Muszą one być w wysokości pozwalającej na ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutów skargi i ją oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).