II OSK 453/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Stanisław Nowakowski /spr./, , Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1309/02 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1309/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...], mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] lutego 2002 r. i nakazał B. K. rozbiórkę dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego części obiektu o wymiarach 4,64m x 11,75m wraz z przybudówką o wymiarach 1,48 m x 5,70m, usytuowanych na działce nr 37/1 w granicy z działką nr 37/2 przy ulicy M. w G., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano, że w 2001 r. B. K. dobudowała do istniejącego na działce nr 37/1 budynku gospodarczego obiekt budowlany o wymiarach wyżej podanych bez pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia narusza art. 28 ustawy - Prawo budowlane i zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji z art. 48 ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji jest merytorycznie uzasadniona, jednakże z uwagi na nieprecyzyjne orzeczenie określenie przedmiotu rozbiórki, organ drugiej instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i dysponując pełnym materiałem dowodowym nakazał rozbiórkę części obiektu. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy nie zgodził się z wyrażonym przez stronę poglądem, że nastąpiło jedynie przesunięcie części budynku gospodarczego z działki nr 37/2 na działkę nr 37/1, co ma w ocenie skarżącej stanowić remont istniejącego od lat budynku gospodarczego. Z ustaleń faktycznych wynika bowiem, że część budynku gospodarczego na działce nr 37/2 uprzednio przylegająca do budynku na działce 37/1 została rozebrana. Zatem nie może być mowy o jej przesunięciu na obecne miejsce. Ma więc zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wniosła B. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżąca dobudowała do istniejącego budynku część bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zamiast przyjąć, że dokonała remontu polegającego na odtworzeniu stanu poprzedniego budynku, a w następstwie tego do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych wykonanie obiektu budowlanego, jak również jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącego budynku gospodarczego części obiektu o wymiarach 4,64m x 11,75m wraz z przybudówką o wymiarach 1,48 m x 5,70m wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłankę nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta znajduje zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego. Częścią obiektu budowlanego jest także część innego obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2399/99). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przepis art. 48 Prawa budowlanego przewiduje co do obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki. Unormowanie to nie pozostawia organom administracji możliwości wyboru w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązywało zatem organ administracji do nakazania jego rozbiórki. Sąd podnosi, że przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane, w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji, przewidywał możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, jeżeli od zakończenia budowy obiektu lub jego części nastąpił upływ 5 lat. W przypadku niniejszej budowy warunek ten nie zachodzi, skoro zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2002 r., natomiast budowa została zrealizowana w 2001 roku. Podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przez organy reguł postępowania dowodowego sąd uznał za całkowicie bezzasadne. Stan faktyczny sprawy został bowiem rzetelnie ustalony, a podstawą był sporządzony z udziałem skarżącej protokół oględzin nieruchomości. Organy obu instancji prawidłowo uznały za bezsporny fakt dobudowania do istniejącego budynku gospodarczego części obiektu bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że przeprowadzone przez skarżącą roboty budowlane miały charakter remontu i celem ich było "przesunięcie" granic istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku z uwagi na wydzielenie i sprzedaż części działki. Zachowanie kubatury poprzednio istniejącego na działce budynku nie ma znaczenia w sprawie, gdyż istotne jest to, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29 i 30). Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie przewidują natomiast zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego takiego typu jak posadowiony przez skarżącą. Okoliczności sprawy wypełniły więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, hipotezę przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). We wniesionej przez pełnomocnika skarżącej – adwokata – skardze kasacyjnej zarzuca się wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) polegające na braku kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji oraz. art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa. Nie przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, powoduje niewyjaśnienie sprawy a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez sąd art. 48 § 2 Prawa budowlanego według stanu prawnego na czas orzekania przez sąd. Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wnosi: o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła przede wszystkim, że decyzje wydane w obu instancjach oparte zostały na błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych, zgodnie z którymi uznano, że prace przeprowadzone przez skarżącą stanowiły prace wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one wyłącznie prace remontowe nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazuje się w skardze kasacyjnej, że definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dla wykonania remontu, musi – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przyznaje, że nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą wart. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. W niniejszej sprawie, w ocenie pełnomocnika, skarżąca dokonała wyłącznie pewnych prac remontowych, które zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa Budowlanego nie wymagały pozwolenia na budowę. Prace te miały na celu wyłącznie odtworzenie stanu poprzedniego w zakresie wielkości kubatury istniejącego od wielu lat budynku. Stąd też – jego zdaniem - organ administracji niesłusznie uznał prace te jako odbudowę z uwagi na to, że budynek ten nie został zniszczony i nie doszło do powstania nowej substancji budynku, a jedynie do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Okoliczność tę strona starała się wykazać w trakcie postępowania administracyjnego poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych, które jednakże zostały bezzasadnie oddalane. Z tego względu skarżąca uznaje, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został w sposób jednoznaczny wyjaśniony. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 10 kwietnia 2002 r. stwierdza, że jest technicznie możliwy aczkolwiek rzadko stosowany przypadek przesunięcia części budynku na inne miejsce, a następnie uznaje iż w niniejszej sprawie "nie może być o tym mowy". Całkowity brak argumentacji w połączeniu z bezzasadnie oddalonymi wnioskami dowodowymi przy jednoczesnym oparciu się wyłącznie o protokół z dnia 20 grudnia 2001 r. jest, według wnoszącego skargę kasacyjną, rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Błędne zaś oddalenie skargi, pomimo wystąpieniu powyższych uchybień jest naruszeniem art. 145 P.p.s.a. W związku z powyższym doszło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej sądu administracyjnego polegającej na nie właściwej ocenie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji. Wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowo administracyjnego. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca zauważa, że orzeczenie rozbiórki ograniczone jest przez możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w przypadku spełnienia ustawowo określonych wymogów. W związku z powyższym sąd wydając orzeczenie powinien był ustalić czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 § 2 Prawa Budowlanego. W związku z przyjętą w przepisach P.p.s.a. konstrukcją, przesłanki zaskarżenia zostały określone w art. 1 § 2 P.p.s.a. w sposób bardzo szeroki ("pod względem zgodności z prawem"). Te same przesłanki określają również - na płaszczyźnie prawnej - granice rozpoznania sądowego. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji może i powinien - zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 - wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania, określonych w art. 1 § 2 P.p.s.a. Konstrukcja taka wyznacza szeroki zakres kognicji sądu administracyjnego. Ponadto skarżąca podnosi, że nawet gdyby uznać, iż prace wykonane przez nią stanowiły prace określone w art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, to zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. (IV SA 1450/95), "Akceptowanie dopuszczalności orzekania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm.) o rozbiórce części obiektu budowlanego stanowiącej dobudowę, nadbudowę lub rozbudowę istniejącego legalnie obiektu pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa". Skarżąca uważa, że w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenia dokonane przez sąd pierwszej instancji są trafne, to należy podnieść, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 48 § 2 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pełnomocnika, gdyby przedmiotowy przepis został przez sąd zastosowany, to doprowadziłoby to do uchylenia decyzji administracyjnej oraz przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trakcie, którego ustalone by zostało czy budowa spełnia przesłanki z art. 48 § 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji prawidłowo i trafnie ocenił ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, które odpowiada treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotne w sprawie jest, że część budynku została wcześniej rozebrana a następnie już w innym miejscu posadowiona – odpowiadająca kubaturze części rozebranej – nowa część budynku. Nie doszło do przesunięcia części budynku ale do rozbiórki i wybudowania innej, nowej części. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości z ustaleń jakie poczyniono w czasie oględzin z udziałem skarżącej. Stwierdzono wówczas, że część budynku na działce nr 37/2 została rozebrana przez poprzednich właścicieli i dobudowaną nową część jako dodatkową część istniejącego warsztatu wulkanizacyjnego. Pełnomocnik skarżącej zarzut skargi kasacyjnej jak i wcześniej formułowane zarzuty w tym względzie upatruje w tym, że skoro nie zmieniła się kubatura dobudowanej części, to nie mamy do czynienia z nową budową a jedynie z remontem starej części budynku, nie dostrzegając w ogóle, że tej starej części nie było i nie było przedmiotu, który by miał zostać wyremontowany. Materiał dowodowy jak i jego ocena nie budzi więc wątpliwości. Wprawdzie organ administracji wspomina o możliwości przesunięć obiektów jednak nie może to mieć znaczenia w tej sprawie, bowiem przesunąć można to co istnieje a nie to co zostało rozebrane. Zupełnie nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 48 § 2 Prawa budowlanego, bowiem w dacie wydania decyzji administracyjnej takiego przepisu w ogóle nie było, a jak wiadomo sąd kontroluje legalność decyzji według stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie jej wydania. Pełnomocnik strony skarżącej zdaje się błędnie uważać, że to sąd administracyjny ma uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych. Natomiast sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowania art. 49 ustawy Prawo budowlane. Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.