II OSK 1323/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Otylia Wierzbicka Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 197/05 w sprawie ze skargi W. Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kary za nielegalne użytkowanie budynku 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji 3) zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz W. Spółka z o.o. z siedzibą w B. kwotę 620 ( sześćset dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 1323/05 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 197/05 oddalił skargę W. Spółka z o.o. w B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2004 r. o ustaleniu kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego na materiały budowlane. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po stwierdzeniu podczas oględzin w dniu 26 listopada 2004 r. przeprowadzonych przez organ administracji publicznej I instancji przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Inwestor decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu. Pismem z dnia 8 października 2004 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, co świadczy o zakończeniu robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnosi się, iż przedmiotowy obiekt stosownie do przepisów Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie po jego wybudowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga jest nieuzasadniona. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości iż w czasie oględzin dokonanych przez organ nadzoru budowlanego przedmiotowy magazyn był użytkowany, o czym świadczy protokół z dokonanej czynności oraz dokumentacja fotograficzna. Przystąpienie do użytkowania budynku było przy tym "naturalną konsekwencją" stanowiska właścicieli budynku, iż zbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, jednakże pogląd ten w ocenie Sądu nie jest zgodny z prawem, bowiem przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli wynika to z przepisu prawa lub też z decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu został na inwestora nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to przystąpienie do użytkowania mogło nastąpić dopiero po wydaniu takiej decyzji. Przystąpienie do użytkowania bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uprawnia do zastosowania względem inwestora sankcji określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. Spółka z o.o. w B. reprezentowana przez radcę prawnego I. C. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wobec przyjęcia, że zachodziła określona w tym przepisie podstawa do zastosowania przedmiotowej sankcji a także naruszenie art. 54 i 55 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji nie uchylenie przez Sąd I instancji wadliwej decyzji o nałożeniu przedmiotowej kary. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż jak to jednoznacznie wynika z akt sprawy, po zakończeniu budowy strona zawiadomiła o tym właściwy organ a także poinformowała o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku. Organ budowlany nie wniósł natomiast sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego, co do złożonego przez inwestora zawiadomienia. Strona przyznaje też, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy, jednakże nowelą do ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. obowiązek określony w decyzji w stosunku do inwestora ustał z mocy prawa ze względu na uregulowania art. 54 i 55 pkt 1 ustawy, gdyż bezspornie przedmiotowy budynek należy do takiej kategorii obiektów /XVIII/, co do której ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Brak jest też przepisu przejściowego pozwalającego na stosowanie wobec strony restrykcyjnego przepisu przewidującego przedmiotową karę pieniężną za nie wypełnienie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu. Błędne jest w tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, iż decydujące w sprawie znaczenie w kwestii podstawy prawnej do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej ma fakt zawarcia w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik strony podniósł, że w kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu toczyło się postępowanie administracyjne ogólne i nieważnościowe. W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu /decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], w uzasadnieniu której jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie wymaga decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast organ nadzoru budowlanego miał możliwość wniesienia sprzeciwu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia, czego jednak nie uczynił/, została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 105 ( 1 kpa, wobec uznania, iż stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na stanowisko wyrażone we wskazanej wyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wobec przyjęcia, że zaistniała przesłanka do zastosowania sankcji określonej w tym przepisie, a także naruszenie art. 54 i 55 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podstawową w sprawie kwestią jest więc, czy prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej obu instancji, przyjmujących wykładnię przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia organowi administracji publicznej przez inwestora zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu, prowadzącą do przyjęcia, że kara pieniężna określona w tym przepisie mogła być w stosunku do strony zastosowana. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę został zamieszczony nakaz uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy. Problem sprowadza się jednak do tego, czy tak określony obowiązek przekłada się na uprawnienie organu nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego /kary pieniężnej/, gdy inwestor nie uzyska decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy nastąpiła od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zmiana stanu prawnego, polegająca na wprowadzeniu przedmiotowej sankcji, którą wiąże się z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przepis art. 54 nie ma w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy, zaś właśnie inwestor, co w sprawie jest niesporne, takiego zgłoszenia dokonał, przy czym właściwy organ nie skorzystał z kompetencji określonej w tym przepisie i nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji. Brak także dowodu na to, że organ, który otrzymał zgłoszenie inwestora o zakończeniu budowy poinformował go o tym, że w występującym w sprawie stanie prawnym i faktycznym obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Nie zostało także w niniejszej sprawie wywiedzione, że zachodzą przesłanki określone w art. 55 Prawa budowlanego, jako konsekwencja procedury legalizacji samowoli budowlanej /art. 49 ust. 5 i art. 51 ust. 4/. Należy też zauważyć, że nie do pogodzenia z porządkiem prawnym jest taka sytuacja, że z jednej strony organy administracji publicznej w swoich orzeczeniach stwierdzają, że inwestor ze względu na rodzaj obiektu /nie zaliczenie w ustawie Prawo budowlane do obiektów wymagających pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy/ i stan faktyczny sprawy /brak innych przesłanek określonych w ustawie - Prawo budowlane, których zaistnienie skutkuje obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie/ nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, /co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do skutecznego ubiegania się o taką decyzję zaś wystarczające jest dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu/, a jednocześnie obciąża się stronę sankcją w postaci wymierzenia zaskarżonym postanowieniem kary pieniężnej, właśnie z tej przyczyny, że strona nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Okoliczność, którą sugerował się wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, to jest niesporny w sprawie fakt, że w pozwoleniu na budowę udzielonym stronie zawarty został wymóg uzyskania po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, w aktualnym stanie prawnym nie rodzi takiego skutku, że w wyniku dokonania przez inwestora jedynie zgłoszenia budowy, w miejsce ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie /stosownie do pozostającego w obrocie prawnym postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę/, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia stronie kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu /w sytuacji, gdy nie został wniesiony sprzeciw do dokonanego zgłoszenia zakończenia budowy/. Sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana stanu prawnego powoduje, że w istocie wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę stał się bezprzedmiotowy i podlega wygaszeniu na podstawie art. 162 ( 1 pkt 2 kpa. Z odpowiednim wnioskiem w tym przedmiocie mogła wystąpić strona, gdyż leży to w jej interesie. Nie ubieganie się jednak przez stronę o wydanie decyzji usuwającej w pozwoleniu na budowę bezprzedmiotowego już wymogu posiadania przed przystąpieniem do użytkowania stosownej decyzji nie rodzi skutku w postaci wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa i art 204 pkt. 1 ppsa.