II SA/Ka 1766/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. SW Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A.P., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z osadnikiem ścieków wybudowanego w M. przy ulicy [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 57 ust 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 105, poz 1126 ze zm.). Inwestorzy E. i F.Z. w trakcie prowadzonych robót budowlanych odstąpili bowiem od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. W konsekwencji w wyniku postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nałożono na nich obowiązek zlecenia osobie uprawnionej sporządzenie dokumentacji powykonawczej z orzeczeniem o stanie technicznym budynku oraz zbiornika na nieczystości, wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej oraz wykonanie ogniomuru z cegły pełnej od strony posesji A.P. Organ I instancji pierwotnie zakwestionował przedłożoną przez E. i F.Z. dokumentację i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów budowlanych. Następnie jednak po przedłożeniu przez inwestorów nowej dokumentacji powykonawczej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym obiektów uznał na ich podstawie, że zarówno budynek mieszkalny jak i zbiornik na nieczystości zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlana i nadają się do użytkowania i po przeprowadzeniu na miejscu budowy oględzin udzielił im pozwolenia na ich użytkowanie. Z decyzją tą nie zgodził się A.P., który w odwołaniu do Wojewody [...] wskazał, że budynek mieszkalny inwestorów został posadowiony przy granicy z jego nieruchomością, a częściowo na jego działce ( [...] m). Podał także, że w związku z naruszeniem granicy toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie o rozgraniczenia nieruchomości. Odwołujący się wskazał także na nieszczelność wybudowanego zbiornika na nieczystości ciekłe i jego nieprawidłowe usytuowanie na działce inwestorów. Ponadto podał on, że F.Z. nie wykonał nakazanej rozbiórki budynków gospodarczych posadowionych w granicy działek i znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. uznając, że została wydana ona zgodnie z prawem. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu naruszenia prawa własności wskazał, że organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie kontroluje w toku tego postępowania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, koncentrując się na kwestiach zdatności do użytkowania zrealizowanych obiektów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.P. podniósł zwłaszcza kwestie zmiany posadowienia na gruncie zbiornika na nieczystości ciekłe, zmiany jego pierwotnej konstrukcji oraz brak szczelności. Wskazał, że "w planie zagospodarowania przestrzennego" (prawdopodobnie chodzi o projekt zagospodarowania działki) nałożony został, przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanych obiektów, obowiązek wykonania rozbiórki budynków gospodarczych. Podał wreszcie, że na rozpoznanie przez sąd administracyjny oczekują jego dwie wcześniej wniesione skargi na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie nakazania F.Z. wykonania określonych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach skierowanych do Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie skarżący poinformowali, że wykonana dokumentacja powykonawcza oraz orzeczenie o stanie technicznym na podstawie którego wydane zostało pozwolenie na użytkowanie nie odzwierciedla stanu faktycznego stwierdzonego w czasie oględzin. W szczególności pomiar grubości ściany zbiornika na nieczystości ciekłe wykazał, że jej faktyczna grubość wynosi [...] cm, a nie jak wynika z orzeczenia ok. [...] cm. Skarżący przesłał także Sądowi kopię postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] sygn. akt [...] wydanego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, Sąd dokonuje oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Poza sporem w sprawie pozostaje, iż budynek mieszkalny wraz zbiornikiem na nieczystości został wybudowany na działce nr [...] przez E. i F. małżonków Z. z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Konsekwencją tego było przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania zakończonego wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...] nakazującej F.Z. dokonanie określonych czynności oraz przeróbek. W związku z tą decyzją stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w jego ówczesnym brzmieniu) na inwestorach ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów. Wskazać przyjdzie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], której wydanie spowodowało powstanie po stronie inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, została następnie uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 1368/02. Wobec powyższego w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Okoliczność ta nie mogła jednak automatycznie pociągnąć za sobą uchylenia przez Sąd kontrolowanej decyzji, stosownie bowiem do przepisu art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej Poppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania nie była ona jednak związana z naruszeniem przez orzekający organ przepisów prawa i tym samym nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił tutaj stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4728/97 ), a także glosie J. Zimmermanna (OSP z 2000 r. nr 1, poz. 16). Zaskarżona decyzja nie mogła się jednak ostać z innych powodów, Sąd uznał bowiem, że podlega ona uchyleniu z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c Poppsa). Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegało w szczególności na braku stanowiska zajętego przez orzekające w sprawie organy wobec przedłożonej przez inwestorów dokumentacji technicznej. Odnosząc się do dostrzeżonego przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać przyjdzie, że dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 kpa). Z tego obowiązku orzekające w kontrolowanej sprawie organy jednak się nie wywiązały. W uzasadnieniach wydanych decyzji jest bowiem mowa o przedłożeniu przez inwestorów dokumentacji powykonawczej z orzeczeniem o stanie technicznym budynku oraz zbiornika na nieczystości, brak jest jednak merytorycznej oceny tych dokumentów zwłaszcza pod kątem ich wiarygodności. Przypomnieć należy w tym miejscu wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (por. m.in. wyroki NSA z 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1978/00 <> i z dnia 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1656/96 <>). Zauważyć zwłaszcza przyjdzie, że Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do zastrzeżeń do przedłożonej dokumentacji zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, które następnie znalazły potwierdzenie w prowadzonym już po wydaniu tej decyzji postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W znajdującym się w aktach sprawy protokole sporządzonym przez organ I instancji brak też wymaganych przez art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego informacji o zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu (w aktach brak nawet kopii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), czy o uporządkowaniu terenu budowy. Sąd nie podzielił jednak kilku innych zarzutów skarżącego. W kwestii zarzutu związanego z nałożeniem na inwestorów w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] obowiązku wykonania rozbiórki budynków gospodarczych należy przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zajęte w wyroku z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt IISA/Ka 2058/02. Przywołany wyrok został wydany w sprawie również ze skargi A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą F.Z. doprowadzenie do stanu zgodnego z warunkami technicznymi budynku gospodarczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący mylił się w kwestii nałożonego na inwestora takiego obowiązku, bowiem wskazana decyzja Burmistrza z dnia [...] nie nakładała takiego obowiązku. "Natomiast – jak wskazał Sąd - zakreślenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, nie odnosi się do budynków gospodarczych, lecz (jak należy domniemywać) do ewentualnych obiektów powstałych w trakcie budowy i służących tej budowie". Na uwzględnienia nie zasługuje też szczególnie eksponowana przez skarżącego kwestia naruszenia przysługującego mu prawa własności w związku z częściowym posadowieniem będącego przedmiotem postępowania budynku mieszkalnego na jego działce. Podzielić tutaj należy stanowisko organu odwoławczego. W świetle utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, własność nieruchomości ma istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym. Roszczeń tych można dochodzić w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie mogą one natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (Por. m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. IV SA 90/97 W: LEX 46652). Organem właściwym do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy właściwy będzie z uwagi na zmianę stanu prawnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. Organ ten w pierwszym rzędzie zakończy jednak postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w jego aktualnym brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 c, art. 135 i art. 152 Poppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd zaś oparł na art. 200 Poppsa.