II SA/Ka 1368/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie NSA Łucja Franiczek Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant stażysta ref. Anna Charchuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] nakazał F.Z. doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi poprzez wykonanie ogniomuru w ścianie granicznej od strony posesji A.P. z cegły pełnej wyprowadzonej 30 cm ponad dach, wykonanie projektu powykonawczego tegoż budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych elementów oraz wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji "na użytkowanie" i zakreślił 5 miesięczny termin do wykonania tych obowiązków biegnący od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. U podstaw materialnoprawnych decyzji organ I instancji przywołał art. 51 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) zwanej dalej prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu podano, iż inwestor realizując budynek mieszkalny w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i pozwolenia, polegających na zmianie ilości i wymiarów okien, zmianie dachu i usytuowanie zbiornika na ścieki niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Uznano przy tym, że wykonanie ogniomuru i projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem technicznym budynku oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Odwołanie od decyzji wniósł zarówno inwestor jak i A.P. F.Z. podniósł, iż obiekt zrealizował zgodnie z "wytycznymi nadzoru budowlanego" i po ukończeniu budowy budynek "został odebrany przez nadzór". Powołując się na sytuację rodzinną i majątkową odwołujący wykazywał, iż nie jest w stanie ponieść "żadnych kosztów finansowych związanych z omówionym budynkiem". Z kolei A.P. uznał rozstrzygnięcie I instancji za "próbę naginania prawa" i wskazał że odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczą także usytuowania budynku mieszkalnego, nielegalnie wykonanego ogrodzenia od strony ulicy i oparciu pozwolenia na użytkowanie budynku na fałszywych dowodach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał F.Z. zlecić osobie uprawnionej wykonanie dokumentacji powykonawczej z orzeczeniem o stanie technicznym obiektu i wykonaniem inwentaryzacji geodezyjnej i wykonać ogniomur z cegły pełnej. W motywach decyzji organ odwoławczy przyjął za bezsporne istnienie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, przy czym funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji zezwalającej na budowę wykluczało, zdaniem organu, możliwość zastosowania art. 48 prawa budowlanego i nakazywało stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu inwestora organ podał, że egzekwowanie obowiązujących przepisów prawa nie może być uzależnione od kondycji finansowej stron. Podano również, iż wydanie decyzji w trybie art. 55 ust.1 pkt 2 rodzi prawny obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W skardze A.P. w "całości nie zgodził się z treścią decyzji" i domagał się zakończenia sprawy odstępstw budowlanych "bez taryfy ulgowej", rozbiórki zbiornika na ścieki i budynków gospodarczych oraz drewnianej stodoły "zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego" a także rozbiórki ogrodzenia od strony ulicy. Żądania te uzasadnił skarżący w piśmie z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie, wyjaśniając przy tym, że "sprawy budynków gospodarczych i ogrodzenia są przedmiotem odrębnych postępowań". Nie zgodził się z tym twierdzeniem skarżący podając iż sprawa dotycząca zbiornika na ścieki oraz ogrodzenia nie jest przedmiotem "jakiegokolwiek odrębnego postępowania". W piśmie z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sprawa budynków gospodarczych i stodoły została zakończona decyzją z dnia [...], natomiast w przedmiocie budowy ogrodzenia organ I instancji faktycznie pozostawał bezczynny, ale został zobowiązany do "zakończenia" sprawy w ciągu 1 miesiąca od daty doręczenia niniejszego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadzie z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), która to ustawa ma zastosowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było ustalenie istnienia odstępstw od udzielonego E. i F.Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na ścieki. Pozwolenia tego udzielono decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] i tym samym rozstrzygnięciem zatwierdzono projekt budynku mieszkalnego i zbiornika. W tej zatem sprawie organ nie zajmował się obiektami nie objętymi decyzją o pozwoleniu na budowę, stąd też wszelkie żądania zawarte w skardze a odnoszące się do obiektów budowlanych czy robót budowlanych, których nie dotyczyło pozwolenie na budowę jak i projektu budowlanego są bezprzedmiotowe. Nie jest przy tym istotne, czy w sprawach dotyczących budynków gospodarczych, oraz ogrodzenia toczyły się odrębne postępowania czy też nie, albowiem nie są one powiązane ze sobą i wbrew stanowisku skarżącego organy nadzoru budowlanego nie mogły objąć jednym postępowaniem wszelkich samowoli budowlanych, których dopuścił się sąsiad skarżącego, gdyż obiekty powstały w różnym czasie, naruszenie reżimu prawa budowlanego było w każdym przypadku inne, a tym samym inna byłaby podstawa materialnoprawna do zwalczania skutków stanów niezgodnych z prawem. Na marginesie Sąd jedynie zauważa, iż decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczące budynków gospodarczych usytuowanych na nieruchomości sąsiedniej są przedmiotem spraw zawisłych przed sądem pod sygn. II SA/Ka 2058/02 i II SA/Ka 942/03. Powracając do meritum problemu wskazać wpierw należy, że decyzje zapadłe w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę były już raz przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 179/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Przypomnieć przy tym trzeba, że zaskarżoną wówczas decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] o umorzeniu postępowania i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku Sąd podzielił pogląd organu, którego działanie zaskarżono, iż nie wyjaśniono istoty sprawy będącej przedmiotem postępowania, którą w ocenie Sądu jest ustalenie czy roboty objęte pozwoleniem zostały wykonane zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i czy jeżeli dopuszczono się odstępstw, miały one charakter istotny w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Sąd dalej stanowił, iż poczynienie tych ustaleń powinno nastąpić w oparciu o analizę warunków pozwolenia łącznie z zatwierdzonym projektem i dokonania następnie porównania z zakresem i charakterem robót. Ta ocena Sądu wiązała organ, którego działanie zaskarżono, stosownie do wówczas obowiązującego art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ). Wiąże również Sąd, z tym że obecnie na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem związany oceną prawną organ nadzoru budowlanego nie wykonał zaleceń Sądu w tej sprawie, rzeczą dalej sporną pozostaje zakres odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach sprawy brak jest projektu budowlanego, natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę jest w kserokopii. Nie wiadomo zatem w oparciu o jakie dokumenty organ nadzoru budowlanego ustalił, że odstępstwa polegały na zmianie ilości i wymiarów okien " dach wykonany niezgodnie z projektem i zbiornik na ścieki usytuowany został niezgodnie z planem zagospodarowania", a budynek w ścianie granicznej nie posiada ogniomuru ( uzasadnienie decyzji I instancji )". Skarżący oprócz tych ustaleń podaje, iż odstępstwem od projektu była lokalizacja budynku mieszkalnego. Wobec braku reakcji organu odwoławczego na ten zarzut nie sposób odnieść się do jego trafności. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż odstępstwa polegały tylko na tym, co podaje organ, i to zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w rozstrzygnięciu organu I instancji brak jest oceny tych odstępstw, a sentencja rozstrzygnięć musi prowadzić do wniosku, iż istotnym odstępstwem było li tylko zaniechanie wykonania ogniomuru, skoro nakaz dotyczy jego wykonania. Z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. art. 99 ustawy wprowadzającej – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organy nie wyjaśniły na czym polegało wykonanie dachu niezgodnie z projektem, i czy zmiana ilości i wymiarów okien stanowi istotne czy też nieistotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Z obrazą tych samych przepisów oraz art. 107 § 3 kpa pominięto zupełnie kwestię niewłaściwego w stosunku do projektu zagospodarowania działki usytuowania zbiornika. Przyjęto, iż doszło w tym zakresie do odstępstwa, jednakże zupełnie przemilczano kwestię oceny charakteru tego odstępstwa, a wszak decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła również zbiornika na ścieki. Sąd zauważa przy tym, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana na wniosek obojga małżonków, a nie tylko F.Z. Stwierdzone uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn naprowadzonych w tym uzasadnieniu i przesądziłby o konieczności uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego porówna stan inwestycji z tymi dokumentami. Opisze w protokole oględzin każde ze stwierdzonych odstępstw w sposób dokładny konfrontując każdorazowo odstępstwo z projektem budowlanym. Następnie oceni, czy stwierdzone odstępstwa ( zarówno co do budynku mieszkalnego jak i zbiornika na ścieki ) miało charakter istotny, bacząc na to, że w art. 36 a ust. 5 prawa budowlanego ( dodanym przez art. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie Prawa budowlanego ) ustawodawca przybliżył pojęcie odstępstw nieistotnych. Oceniwszy charakter dokonanych odstępstw wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 3 prawa budowlanego uwzględniające całość przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na budowę zrealizowanym w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sposób zgodny z zasadą rzetelnej procedury administracyjnej. Zaniechanie uczynienia tego w tym postępowaniu musiało skutkować uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uchylenie rozstrzygnięć nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 152 przywołanej powyżej ustawy, a o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 tej ustawy. su