II OSK 1062/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 161/05 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w W. oraz P . Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. , nr [...] 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w Warszawie kwotę 630 ( sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. oraz P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Towarzystwa O., Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie udzielenia P. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki Wisły i umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. Ogólnopolskie Towarzystwo O. wystąpiło do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie udzielenia P. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki Wisły i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. wpłynęła skarga Ogólnopolskiego Towarzystwa O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono, że w dacie wydania tej decyzji w obrocie prawnym pozostawała poprzednia decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. dotycząca tej samej sprawy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona została również skarga P. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. W ocenie Sądu I instancji decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r., którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. była decyzją ostateczną, bowiem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancyjnym są ostateczne. Wszystkie zatem decyzje wydawane przez organy naczelne są decyzjami ostatecznymi. Nie zmienia tego możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadnione, ponieważ w postępowaniu przed organami pierwszej instancji nie uwzględniono w pełni wpływu planowanej działalności polegającej na wydobyciu piasku z dna rzeki, na środowisko przyrodnicze. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Ogólnopolskie Towarzystwo O. zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Towarzystwo podniosło, że po otrzymaniu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro zaś do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to złożenie tego wniosku wywołuje skutek suspensywny. Dlatego też Wojewoda Mazowiecki, do czasu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Środowiska, nie powinien był wydawać nowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Wydanie decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. przed zakończeniem postępowania przed Ministrem Środowiska jest rażącym naruszeniem prawa, dotyka bowiem praw podmiotowych strony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Środowiska rozpoznał wniosek Ogólnopolskiego Towarzystwa O. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymując tą decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. była decyzją ostateczną, którą wyeliminowano z porządku prawnego decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r., pomimo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wobec tego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma wpływu na wykonalność decyzji Ministra i dlatego możliwe było wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego w tej samej sprawie kolejnej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest surogatem odwołania. Powoduje on obowiązek powtórnego rozpatrzenia sprawy przy odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących odwołania. Służy on bowiem w stosunku do rozstrzygnięć, od których nie przysługuje odwołanie. Jednak uregulowania zawarte w kodeksie nakazują traktować go identycznie jak odwołanie lub zażalenie, będące zwyczajnymi środkami zaskarżania. Zwłaszcza uregulowanie tego środka zaskarżenia w rozdziale kodeksu zatytułowanym "Odwołania", a także fakt, iż środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością, umożliwia traktowanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak odpowiednika zwyczajnego środka zaskarżenia. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tych przepisów skargę można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Takie sformułowanie przepisu art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stawia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i zażalenie. Stosownie do przepisu art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, że w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie miał zastosowanie przepis art. 130 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego artykułu wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wymóg odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji sprowadza się do tego, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania jedynie te przepisy, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Nie ma natomiast podstaw do wyłączenia stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 130 § 2 kpa. Dlatego też, zgodnie z treścią art. 130 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. Tym samym należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV SA 941/99, w którym przyjęto, że jeżeli został wniesiony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w pierwszej instancji przez naczelny organ nie podlega wykonaniu. Wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 130 § 2 k.p.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, decyzja ta nie jest wyeliminowana z obrotu, ponieważ decyzja stwierdzająca jej nieważność jest niewykonalna i nie wywołuje skutków w postaci wyeliminowania decyzji kwestionowanej. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. Mimo, iż Ogólnopolskie Towarzystwo O. wystąpiło do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2004 r., Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2004 r. i decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił decyzję Starosty P., pomimo że nie została jeszcze wyeliminowana z obrotu decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. Tym samym zupełnie pominięto fakt wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ogólnopolskie Towarzystwo O. i toczące się postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Należy powtórzyć, że wystąpienie z takim wnioskiem przez Towarzystwo spowodowało sytuację, w której, zgodnie z przepisem art. 130 § 2 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r., a co za tym idzie decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2004 r. istniała jako decyzja ostateczna, do czasu wydania przez Ministra decyzji po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa. Natomiast wskutek wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. w obrocie prawnym znajdowały się dwie decyzje ostateczne Wojewody Mazowieckiego - jedna z dnia [...] listopada 2004 r., a druga z dnia [...] stycznia 2005 r. - wydane w tej samej sprawie, co oznacza, że decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczność, iż Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r., nie zmienia faktu, iż także w chwili wydania zaskarżonego wyroku z dnia 3 czerwca 2005 r. oddalającego skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa O. w obrocie prawnym były dwie ostateczne decyzje Wojewody Mazowieckiego w tej samej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytoczone rozważania uzasadniają rozpoznanie i uwzględnienie skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. i skargi P. Sp. z o.o. w P. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r., ponieważ okoliczności faktyczne sprawy przyjęte w zaskarżonym wyroku uzasadniają dokonanie oceny, że skargi są zasadne, gdyż zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. To znaczy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2004 r. W toku dalszego postępowania Wojewoda rozpozna ponownie odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. O zwrocie kosztów postępowania, które obejmują koszty sądowe i koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.