II OSK 1164/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz (spr) Jerzy Stankowski Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 1519/03 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez S. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] kwietnia 2003r., którą to decyzją zgłoszono sprzeciw w sprawie budowy budynku gospodarczego na nieruchomości położonej w P., oznaczonej nr ewid. Gruntów 659a/3, objętego zgłoszeniem S. S. i nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, z uwagi na to, że realizacja obiektu mogłaby naruszyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 30 ust. 2 i 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ wskazał na dwie niezależne podstawy decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę t.j. możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz możliwość naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie pierwszej podstawy decyzji tj. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, swoje stanowisko organ uzasadnił przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690). Paragraf 204 ust. 5 tego rozporządzenia stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może spowodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Paragraf zaś 206 w ustępie 1 konkretyzuje, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa winna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego stan jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Przepisy te świadczą o tym, że już sam ustawodawca założył, iż wznoszenie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego może spowodować zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników i w związku z tym zobowiązał inwestora do wykonania ekspertyzy technicznej. Tym większą więc ostrożność powinny zachować organy administracji architektoniczno-budowlanej, gdy planowana budowa ma charakter dobudowy do istniejących obiektów. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające uznały, że prowadzenie takiej budowy, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia i wymagać będzie ustanowienia kierownika budowy. Odnośnie drugiej przesłanki wskazano, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Witkowo zatwierdzony przez Radę Miasta i Gminy Witkowo uchwałą nr 78/XI/91 z dnia 27 czerwca 1991r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego Nr 6, poz. 54, w którym przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest symbolem 17MN co oznacza " zabudowę mieszkaniową istniejącą możliwą do dogęszczenia". Sąd podzielił pogląd organu, że w świetle tak sformułowanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi prawdopodobieństwo jego naruszenia poprzez realizację zamierzonej inwestycji przez skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nałożenie w niniejszej sprawie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu, co do którego istnieje tylko obowiązek zgłoszenia - art. 29 Prawa budowlanego, a co reguluje ustęp 3 art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r.; Nr 98, poz. 1071) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji nie narusza przepisów prawa. Wobec braku naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, należało w ocenie Sądu skargę oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S., zaskarżając go w całości i opierając na zarzucie: - naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej), - naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie przepisów, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, - naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, w szczególności art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), poprzez brak szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego orzeczenia, art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak rozważenia spawy ze skargi S. S. poza zarzutami zgłoszonymi w skardze. Wskazując na powyższe podstawy kasacji strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w innym składzie. Uzasadniając powyższą skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego stwierdził, że skoro Sąd przyjął, iż skarżący w sposób zasadny potraktował wznoszony obiekt, jako obiekt podlegający wyłącznie zgłoszeniu, o którym mówi przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, iż wznoszony obiekt jest obiektem gospodarczym, który co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę, to konsekwentnie Sąd winien był uznać, iż do obiektu gospodarczego nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej już sama nazwa rozporządzenia wskazuje, iż dotyczy ono budynków (nie zaś obiektów budowlanych), po drugie - rozporządzenie wydane zostało na podstawie przepisu art. 7 ustawy Prawo budowlane ("Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5, warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych."). Z kolei w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 mowa jest o obiekcie gospodarczym (nie jest to pojęcie tożsame z pojęciem obiektu budowlanego, zdefiniowanym w ustawie). Tak więc do niniejszego stanu faktycznego nie można stosować przepisów rozporządzenia, a co za tym idzie nie jest zasadne uznanie, iż możliwe jest zagrożenie mienia lub ludzi. W ocenie też strony wnoszącej kasację Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zajął się bowiem w uzasadnieniu analizą przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawa budowlanego oraz przepisu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod kątem delegacji ustawowej, na podstawie której rozporządzenie to zostało wprowadzone. Brak podniesienia tego zarzutu w skardze nie stał na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy także i w tym zakresie, skoro przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na to pozwala. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania t. j. art. 106 § 3, art. 134 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. Zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego art. 141 § 1 P.p.s.a. skarżący upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia podstaw prawnych zaskarżonego wyroku. Stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, dlaczego w sprawie dopuszczalne było zastosowanie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r.; Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd administracyjny pierwszej instancji zgodnie też z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygał w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), bada akt w granicach danej sprawy administracyjnej. Granice te wyznacza przepis prawa (najczęściej materialnego) stanowiący podstawę do wydania zaskarżonego aktu - w rozpatrywanej sprawie był to przepis art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r.; Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania badanej decyzji. W związku z tym Sąd miał obowiązek ocenić, czy w świetle tego przepisu, a także regulacji proceduralnych, akt był legalny czy też nie. Wbrew odmiennym wywodom kasacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu Administracyjnego pierwszej instancji zawiera analizę merytoryczną wszystkich tych kwestii, którym uchybienie stanowiłaby naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby zarzuty te dotyczyły kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceną legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przeprowadził bowiem analizę i to prawidłową przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawa budowlanego oraz przepisu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tak więc zarzuty dotyczące naruszenia zarówno art. 141 § 4 P.p.s.a., jak i art. 106 § 3 P.p.s.a. nie są zasadne. Nie są też zasadne, na co wskazywano już wyżej, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisu § 206 ust. 1 w zw. z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej. Dla zastosowania przepisu art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wystarczające byłoby bowiem zaistnienie jednego z warunków wskazanych w tym przepisie. Tymczasem w niniejszej sprawie spełnione zostały dwa warunki na co trafnie wskazał też Sąd pierwszej instancji, gdyż poza możliwością naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono też zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zauważyć trzeba, iż wywody kasacji sprowadzają się do tego, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, do realizacji budynku gospodarczego, o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podlegającego wyłącznie zgłoszeniu nie mają zastosowanie przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Taki pogląd uznać trzeba za błędny. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ilekroć w ustawie mowa jest o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak na to wskazał sam skarżący przedmiotem planowanej realizacji w dokonanym przez niego zgłoszeniu był "budynek gospodarczy". W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż do planowanego do realizacji przez skarżącego budynku zastosowanie winny mieć przepisy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Z kolei wskazany wyżej przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień 9. 06. 2003 r. stanowił, iż do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 (ust. 1 pkt 1), z tym że warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw architektury i budownictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń (ust. 2 pkt 1). Pominął autor kasacji fakt, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnosząc się do obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w ppkt a) wymienił parterowe budynki gospodarcze. Tym samym nie można podzielić rozważań kasacji, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mówiący o obiekcie gospodarczym nie zawiera pojęcia tożsamego z pojęciem obiektu budowlanego, zdefiniowanym w ustawie. Tak więc do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie zastosować należało przepisy rozporządzenia, na co też zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 P.p.s.a.