II SAB/Wa 76/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Pietras, Sędziowie Iwona Dąbrowska (spr.), Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] - zobowiązuje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2004 r. w terminie trzydziestu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2004 r., skierowanym do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej M. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r., dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zwiększonej kwoty dodatku służbowego. We wniosku tym zawarł skarżący informację o złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na tę decyzję, której nadano wstępną sygnaturę akt SO/Op 42/04. Dyrektor Generalny Służby Więziennej pismem z dnia 28 kwietnia 2004 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1716/96 po wniesieniu skargi do NSA wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organy administracji postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do NSA. W związku z tym, że skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie można obecnie wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ jednocześnie poinformował, że wszczęcie postępowania nastąpi po dostarczeniu przez skarżącego dokumentu potwierdzającego wycofanie skargi w trybie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismem z dnia 7 maja 2004 r. skierowanym do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej M. P. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez niego decyzji dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zwiększonej kwoty dodatku służbowego. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Dyrektor Generalnego Służby Więziennej poinformował skarżącego o niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] i wskazał, że znacznie szersza kontrola prawna istnieje w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym, który weryfikuje decyzje w przedmiocie każdego naruszenia prawa w tym rażącego. Dnia 5 czerwca 2004 r. M. P. wniósł do Ministra Sprawiedliwości pismo z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej dotyczącym nierozpatrzenia jego wniosku odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. Pismo to Minister Sprawiedliwości przekazał Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej, który kolejnym pismem z dnia 2 lipca 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego i powołał się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego III AZP 18/92. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzucił Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej bezczynność w przedmiocie niewydania przez niego decyzji dotyczącej stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r., dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zwiększonej kwoty dodatku służbowego. Zarzucił ponadto naruszenie zasad postępowania administracyjnego; w tym artykułów 6, 7, 8, 9, 10 § 2, 11, 12, 35, 36, 61, 104 § 1, 123 oraz 157 § 2 i 158 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze z.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i powołał argumenty zawarte w pismach kierowanych w tej sprawie do skarżącego. M. P. pismem z dnia 4 maja 2005 r. ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę odniósł się do propozycji cofnięcia skargi i wskazał, że nie zawsze cofnięcie skargi jest dla sądu wiążące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uznał skargę za zasadną. Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność organu administracji publicznej w trybie art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4 powołanej ustawy, czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przez wydanie decyzji, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Pisma wysyłane do strony, informujące o sprawie, zamiast wydania decyzji administracyjnej, nie stanowią załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezachowanie powyższego trybu postępowania wskazuje na bezczynność organu. Jednym z warunków wniesienia skargi do sądu, w myśl art. 52 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. Nie może budzić wątpliwości, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć również wyczerpanie trybu z art. 37 ust. 1 kpa. Przepis ten bowiem stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie ... stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Oznacza to w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu konieczność uprzedniego złożenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. W rozpatrywanej sprawie M. P. pismem z dnia 5 kwietnia 2004 r. wystąpił do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r., dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zwiększonej kwoty dodatku służbowego. Następnie pismem z dnia 5 czerwca 2004 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, wskazując na brak podjęcia działań ze strony organu. Wskazać należy, że Minister Sprawiedliwości zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) jest organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Tak więc M. P. zwracając się do Ministra Sprawiedliwości pismem z dnia 5 czerwca 2004 r. i wskazując w nim na niezałatwienie sprawy przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wykorzystał tryb przewidziany art. 37 kpa pomimo nienazwania przez skarżącego tego pisma zażaleniem. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej do chwili obecnej nie rozstrzygnął wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] marca 2004 r. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. w prawem przewidzianej formie pomimo, iż w świetle art. 157 § 1 kpa był organem właściwym w sprawie. Faktem jest na co wskazywał organ w swoich pismach, że zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Jest to sytuacja rodząca niekorzystne skutki tak ze względu na zasady ekonomii postępowania organów państwa, jak i z uwagi na ochronę powagi rozstrzygnięć tych organów. Przede wszystkim konieczne jest uniknięcie możliwości wydania przez organ administracji publicznej oraz przez sąd administracyjny sprzecznych orzeczeń w tej samej sprawie (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 167). Artykuł art. 34 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyłączał możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego jeżeli właściwy organ administracji wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie. Obecnie zaś przepis art. 56 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania sądowego w wypadku jeżeli wniesienie skargi nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Mimo iż przepisy te expresis verbis formułują zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego tylko w odniesieniu do postępowania sądowego w celu zapobieżenia takiej dwutorowości w stosunku do decyzji ostatecznej to należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (por. T. Woś: op. cit., s. 171). Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania wskazanego, niekorzystnego, zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Reasumując wskazać należy, że istotnie wniosek skarżącego nie mógł być merytorycznie rozpoznany przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej ze względu na toczące się postępowanie sądowe co nie oznacza, że wniosek ten nie mógł być rozpoznany w świetle przepisów kpa. Wskazać należy, że podobny pogląd (mimo iż nie dotyczył bezczynności organu) wyrażony został w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 1353/98 - OSP 2000 z. 5, poz. 81 czy też w orzeczeniu z dnia 29 października 2002 r. o sygnaturze akt IV SA 2547/00, w którym Sąd oddalił skargę na decyzję organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego po wniesieniu przez skarżącego skargi do NSA. Sąd orzekający w tej sprawie pogląd ten w pełni akceptuje. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.