II SA/Wa 2375/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi P. B. na niewydanie przez Radę Miasta C. uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta Miasta C. -oddala skargę- W dniu 31 maja 2004 r. P. B. zwrócił się do Rady Miasta C. z wezwaniem do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta Miasta C. - W. W. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż z przepisu art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika zakaz łączenia funkcji prezydenta miasta z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, a więc z pełnieniem funkcji radnego. Skutkiem naruszenia tego zakazu jest wygaśnięcie mandatu radnego lub prezydenta, co wynika z przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) oraz z przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). W wezwaniu wskazano, iż ustawy samorządowe wiążą przystąpienie do wykonywania mandatu radnego ze złożeniem ślubowania (między innymi art. 23a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Objęcie obowiązków prezydenta miasta następuje również z chwilą złożenia wobec rady gminy ślubowania (art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W wezwaniu przywołano również stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, której zdaniem powyższe przepisy uzasadniają sformułowanie opinii, że osoba, która uzyskała mandat radnego i mandat prezydenta miasta, a nie zrzekła się wcześniej jednego z mandatów, traci z mocy prawa mandat radnego z chwilą objęcia obowiązków prezydenta miasta (złożenie ślubowania prezydenta miasta). Prezydent miasta natomiast traci z mocy prawa mandat z chwilą przystąpienia do wykonywania mandatu radnego (złożenia ślubowania radnego). Wzywający wskazał, iż W. W. uzyskał w wyborach samorządowych w 2002 r. mandat radnego miejskiego oraz w wyborach bezpośrednich mandat prezydenta Miasta C. Z protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta C., odbytej w dniu 15 listopada 2002 r. wynika, iż W. W. najpierw złożył imienne ślubowanie radnego (pkt 2 porządku obrad), przystąpił do wykonywania mandatu radnego, głosując w sprawie wyboru komisji skrutacyjnych, przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady Miasta, ustalenia liczby wiceprzewodniczących Rady Miasta (pkt 3-6 porządku obrad), a następnie złożył ślubowanie prezydenta (pkt 8 porządku obrad) i przystąpił do wykonywania mandatu prezydenta miasta. W punkcie 9 porządku obrad Rada Miasta C. podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. W. W ocenie skarżącego, W. W., obejmując mandat radnego oraz uczestnicząc w wyborach organów Rady, stracił z mocy prawa mandat prezydenta miasta. Obliguje to Radę do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta. Przedmiotowe wezwanie skierowane zostało na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 5 lipca 2004 r. doręczono P. B. odpowiedź na powyższe wezwanie (k-27). W odpowiedzi na wezwanie wskazano, iż wzywający nie wykazał w wezwaniu naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto podniesiono, że W. W. złożył w dniu 15 listopada 2002 r. na ręce Przewodniczącego Rady Miasta C. pisemne zrzeczenie się mandatu radnego rady miasta. Przystąpienie do złożenia ślubowania prezydenta miasta poprzedzone zostało odczytaniem przez Przewodniczącego Rady na sesji Rady Miasta pisemnego zrzeczenia się mandatu radnego. Przystępując do objęcia obowiązków prezydenta miasta, które następuje po złożeniu ślubowania wobec Rady, W. W. mandatu radnego już nie piastował. Zgodnie bowiem z art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, wskutek złożenia pisemnego zrzeczenia się mandat radnego wygasa z mocy prawa. Organ wskazał, iż uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Uchwała nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego W. W. potwierdziła jedynie wygaśnięcie mandatu radnego, gdyż sam mandat z mocy prawa wygasł na skutek pisemnego zrzeczenia się, a więc przed przystąpieniem do objęcia obowiązków prezydenta miasta. Brak jest zatem podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miasta uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta. W dniu 23 lipca 2004 r. P. B. skierował, na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rady Miasta C. z wnioskiem o nakazanie organowi nadzoru - Wojewodzie [...] wydania zarządzenia zastępczego przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta Miasta C. - W. W., który naruszył zakaz zawarty w art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze wskazano, iż w dniu 31 maja 2004 r. skarżący złożył do Rady Miasta C. wezwanie o podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta miasta. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł, iż skarga, w której skarżący wnosi o nakazanie organowi nadzoru wydania zarządzenia zastępczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto Rada Miasta C. wskazała, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz nie wskazał uchwały Rady Miasta C. naruszającej ten interes prawny lub uprawnienie. Ponadto organ podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2005 r. skarżący wskazał, między innymi, iż Rada Miasta C., nie podejmując uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu prezydenta Miasta - W. W. pozbawiła go prawa do uczestniczenia w przedterminowych, bezpośrednich wyborach na prezydenta Miasta C. i z tego faktu wywodzi swój interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 tejże ustawy. W przypadkach tych sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia praw. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie obywatelowi nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Pojęciem interesu prawnego jako kryterium legitymacji do wniesienia skargi posługuje się również art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Przepis ten ma z kolei związek z art. 28 kpa, według którego interes prawny decyduje o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV S.A. 846/95 OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona bezczynność Rady Miasta C. dotyczyła niepodjęcia przez tę Radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie, w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, mandatu prezydenta Miasta C. - W. W. Zaskarżona bezczynność Rady Miasta C. nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego P. B. Bezczynność ta dotyczy bezpośrednio W. W. Uniemożliwienie, wskutek niepodjęcia przedmiotowej uchwały, uczestniczenia skarżącemu w przedterminowych wyborach na prezydenta Miasta C. dotyczy jedynie interesu faktycznego skarżącego. Istnienie jednakże wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżącego powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej bezczynności. Wskazać należy, że obecnie w orzecznictwie sądu administracyjnego utrwaliła się koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie jej wniesienia przez nieuprawniony podmiot pozbawiony legitymacji procesowej, zamiast odrzucenia takiej skargi postanowieniem. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.