II SA/Wa 1928/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Łukasz Pilip, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi E. G. na Zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nadania Urzędowi W. tymczasowego regulaminu organizacyjnego Oddala skargę Pan E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt administracyjny – zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003 r. z późniejszymi zmianami w przedmiocie nadania urzędowi W. tymczasowego regulaminu organizacyjnego, zarzucając mu niezgodność z prawem. Skarżący do skargi załączył pismo Prezydenta W. z dnia 13 lipca 2004 r., które ma stanowić o spełnieniu przesłanek formalnych, tj. wezwania do usunięcia prawa z dnia 23 czerwca 2004 r. (skarżący miał zapewne na myśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) oraz odpowiedź doręczoną 22 lipca 2004 r., wskazującą, że skarga została złożona przed upływem jednego miesiąca od daty doręczenia odpowiedzi. Z załączonej korespondencji wynika, iż Pan E. G. wezwał Prezydenta W. pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. do "usunięcia naruszeń prawa przez zastąpienie tymczasowego regulaminu organizacyjnego W. uchwałą podjętą z poszanowaniem obowiązujących norm prawa materialnego i procedur". Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. W W., posiadającej na mocy ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) status miasta na prawach powiatu, regulamin organizacyjny nadaje Urzędowi W. Prezydent W. Na podstawie wyżej wskazanych upoważnień ustawowych Prezydent W. zarządzeniami: nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. (uchylone) oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. z późn. zm. nadał Urzędowi W. Tymczasowy regulamin organizacyjny. Skarżący, zdaniem organu, w żaden sposób nie wskazał, w jakim zakresie zaskarżone zarządzenia naruszają przepisy prawa, ani nie wykazał również jakiegokolwiek swojego interesu prawnego, który mógłby być naruszony przez regulujący wewnętrzną strukturę organizacyjną Urzędu W. akt administracyjny. Zgodnie z treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w dalszej kolejności, zaskarżenia do sądu administracyjnego może dokonać wyłącznie ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi dotyczyć bezpośrednio sfery podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (por. postanow. NSA z 30 maja 1984 r. II SA 789/84). Wobec powyższego skarga w niniejszym postępowaniu winna podlegać oddaleniu. Ponadto, z ostrożności procesowej, odnosząc się do meritum sprawy, organ wskazał, iż treść przepisu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia, w sposób bezwzględny kształtuje sposób ustalenia wewnętrznych zasad funkcjonowania Urzędu W. i nie pozostawia możliwości swobodnego kształtowania jego formy. Ponadto, zgodnie z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy – pojęcie "zarządzenia" zostało świadomie użyte przez ustawodawcę w odniesieniu do konkretnych instytucji występujących w ustawie gminnej – m.in. również w treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenia" konkretną, normatywną treść, używając go dla określenia formy załatwienia sprawy w konkretnie wskazanym przypadku, to należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał konkretną formę działania organu monokratycznego. Nie jest możliwe zatem ukształtowanie organizacji zasad funkcjonowania Urzędu W. w drodze uchwały podjętej przez Radę W. – jak wskazuje skarżący w wezwaniu z dnia 23 czerwca 2004 r. do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym, zarzuty podnoszone przez skarżącego w wezwaniu nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy skargi i powinna ona zostać oddalona. Po udzieleniu odpowiedzi na skargę, skarżący w obszernym piśmie wniesionym do Sądu w dniu 30 maja 2005 r. wskazał na wady zarządzenia Prezydenta W. i nadanego nim tymczasowego regulaminu. Skarżący uważa, że jest to substytut normy prawnej – prawa miejscowego. Regulamin nie wypełnia żadnego z warunków, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 r., sygn. P 2/97. Skarżący zarzucił Prezydentowi brak upoważnienia ustawowego, stosowanie aktu w celach nieznanych obowiązującym ustawom, sprzeczność z normami Konsytuacji, a także ustawą o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącego, zaskarżony regulamin modyfikuje ustawę o ustroju m.st. Warszawy, na podstawie regulaminu Prezydent przywłaszczył kompetencje burmistrzów, a częściowo także rad dzielnicowych. Prezydent przekroczył swoje uprawnienia bezprawnie wchodząc w rolę organu stanowiącego. Wykorzystał fakt bezczynności Rady W. Skarżący wreszcie nie zgodził się z zarzutem organu, iż nie ma on interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. Uważa bowiem, iż każdy akt prawa miejscowego, z punktu widzenia członka wspólnoty terytorialnej, z założenia adresowany do wszystkich członków wspólnoty, w dostateczny sposób uzasadnia interes prawny skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (aktio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżona uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ten interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, iż można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być ponadto rzeczywiste, wobec czego nie wystarczy powołanie wie na samo zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanej uchwały. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał, iż zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie nadania Urzędowi W. tymczasowego regulaminu organizacyjnego, narusza jego interes prawny. W akcie tym, wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w § 2 postanowiono: "Urzędowi W. nadaje się tymczasowy regulamin organizacyjny Urzędu W. w brzmieniu stanowiącym załącznik do zarządzenia." Nadany tym zarządzeniem Tymczasowy Regulamin Organizacyjny Urzędu W. określa organizację i zasady funkcjonowania Urzędu. Poza przyjętym w nim trybem przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania indywidualnych spraw obywateli, skarg i wniosków oraz ustalonym czasem pracy Urzędu, postanowienia Regulaminu nie dotyczą bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Natomiast określone w nim zasady przyjmowania i rozpatrywania spraw oraz skarg, nawet jeśli przyjąć, że mogą dotyczyć sytuacji prawnej skarżącego, to nie można uznać, że negatywnie wpływają na zakres jego praw. Także określenie Regulaminu mianem tymczasowego, nie ma żadnego wpływu na zakres praw skarżącego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.