II OSK 1255/05

Sygn.akt II OSK 1255 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski (spr), Małgorzata Stahl, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 211/05 w sprawie ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w przedmiocie odwołania Wójta Gminy C. 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 211/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w przedmiocie odwołania Wójta Gminy C. W uzasadnieniu Sąd podał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] w sprawie odwołania Z. M. – Wójta Gminy C. i wyznaczenia osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego Gminy C., odwołał z dniem 6 grudnia 2004 r. Z. M. z funkcji Wójta Gminy C. do czasu wyboru nowego wójta. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 maja 2003 r., Wojewodzie [...] zostało doręczone, datowane na dzień 30 kwietnia 2003 r. oświadczenie majątkowe Z. M. – Wójta Gminy C. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] w piśmie z dnia 30 października 2003 r., po dokonaniu analizy przedmiotowego oświadczenia stwierdził niewłaściwy sposób wypełnienia oświadczenia w pkt VIII dotyczącym osiągniętych dochodów oraz niewskazanie majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Pomimo wezwania dokonanego przez Wojewodę [...] do złożenia prawidłowego oświadczenia, Z. M. nie uczynił tego. W kolejnym oświadczeniu majątkowym Z. M. również nie wykazał majątku stanowiącego małżeńską wspólność majątkową. W tej sytuacji Wojewoda [...] ponownie wezwał do złożenia prawidłowego oświadczenia majątkowego, a wobec faktu, iż nie odniosło ono skutku, wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Wójta Gminy C. Prezes Rady Ministrów odwołał Wójta Gminy C. stwierdzając, że naruszył on dwukrotnie art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi realizację konstytucyjnego prawa do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów wniosła Gmina C. zarzucając że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jest sprzeczne z art. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1, ust. 2 in fine i ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a także art. 87 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę podzielając zarzuty w niej zawarte i stwierdził, że z obowiązujących przepisów prawa wynika ograniczenie zakresu ingerencji organów nadzoru wyłącznie do działalności jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie działalności gminnej), na płaszczyźnie, w której działalność ta narusza w sposób istotny prawo. W ocenie Sądu I instancji realizacja obowiązku określonego w art. 24h ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wójta jako osoby fizycznej, a nie wójta jako organu wykonawczego gminy. Stąd realizacja tego obowiązku nie jest przejawem działalności gminy i w żadnym razie nie może być z nią utożsamiana. Stąd też brak jest podstaw do skorzystania przez organ nadzoru z uprawnień przewidzianych w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w tym do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego T. M. Zaskarżył on orzeczenie Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie: – przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24h (także w związku z art. 6 ust. 1), art. 85 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 24h powołanej ustawy nie jest przejawem działalności gminy, uniemożliwiając skorzystanie przez organ nadzoru z uprawnień przewidzianych w art. 85 powołanej ustawy, w tym do odwołania wójta na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy oraz, że ten ostatni przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, w której wójt działa jako organ wykonawczy gminy, a nie osoba fizyczna, – przepisów postępowania, tj. art. 148 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, iż istnieją podstawy do uwzględnienia skargi oraz zachodzi podstawa do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. Pismem procesowym z dnia 12 września 2005 r. Gmina C. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na rzecz Gminy C. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 360 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do regulacji art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) powtarzająco narusza Konstytucję lub ustawy, wojewoda, po bezskutecznym wezwaniu do zaprzestania tych naruszeń, występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. Prezes Rady Ministrów, w przypadku odwołania wójta, wyznacza – na wniosek ministra właściwego w sprawach administracji publicznej – osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Przepis ten ma na celu zapobieżenie uporczywemu naruszeniu prawa przez organ wykonawczy gminy. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosząc w uzasadnieniu do skarżonego wyroku, że ten środek nadzoru, tak samo zresztą jak każdy inny, winien być stosowany tylko wówczas gdy dozwalają na to przepisy ustawy. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można podzielić poglądu, w niniejszej sprawie, że brak było w niniejszej sprawie podstawy ustawowej do zastosowania środka nadzoru, o którym mowa. Jeżeli bowiem niespornym jest, że Wójt Gminy C. naruszył "antykorupcyjne" przepisy art. 24h ustawy o samorządzie gminnym i czynił to w sposób powtarzający się, a żadnego skutku nie odniosło wezwanie wojewody do zaprzestania naruszeń, to zaszły przesłanki do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie Wójta Gminy C., co też zrobił Wojewoda [...], a Prezes Rady Ministrów przychylając się do jego wniosku odwołał Z. M.o z funkcji Wójta Gminy C. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść argument, iż powtarzające się naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym dopuścił się Wójt gminy jako osoba fizyczna, a nie jako organ gminy. Wójt gminy jest bowiem zobowiązany do przestrzegania prawa (ustaw), niezależnie od tego czy działa jako organ gminy czy też osoba fizyczna, która z racji pełnienia urzędu ma szczególne obowiązki, w tym obowiązek ujawnienia majątku. Niewywiązanie się z tego obowiązku przez wójta gminy nie może być traktowane w kategoriach niewywiązania się z obowiązków prawem nałożonych każdej innej osoby fizycznej niepełniącej funkcji, o której mowa. Wójt, sprawując funkcję publiczną podlega ograniczeniom wynikającym z szeregu ustaw, w tym przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 198 ze zm.). Należy skonstatować, że rozgraniczenie działalności wójta gminy podejmującego działania w charakterze organu gminy od innych jego działań w płaszczyźnie obowiązków publicznoprawnych, w tym obowiązku złożenia stosownego oświadczenia o stanie majątkowym, jest w praktyce trudne, a z punktu widzenia celu "antykorupcyjnych" przepisów ustawy o samorządzie gminnym traci na znaczeniu. Jeżeli tak to upada argument, że wójt gminy odmawiając złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na zasadach określonych w stosownych przepisach prawa działa wyłącznie jako osoba fizyczna a nie osoba publiczna pełniąca funkcję organu wykonawczego gminy. W tej sytuacji przewidziane przepisami ustawy o samorządzie gminnym sankcje za niedotrzymanie obowiązku, o którym mowa (utrata wynagrodzenia, odpowiedzialność karna) nie wykluczają możliwości, a nawet obowiązku, zastosowania środka nadzoru z art. 96 ust. 2 ww. ustawy, o ile spełnione zostaną przesłanki tam określone. Przesłanki te – jak już wcześniej podniesiono —- zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zatem powtarzające się naruszanie przez osobę obsadzającą urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego o treści określonej przepisami art. 24h ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę do sięgnięcia przez właściwy organ do środka nadzoru w postaci odwołania z funkcji w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Rady Ministrów odwołując Wójta Gminy C. z funkcji miał ku temu podstawy. To zaś oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów błędnie zinterpretował przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, czyniąc skargę kasacyjną zasadną. Mając to na uwadze, nadto uwzględniając, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będące konsekwencją interpretacji ww. przepisów prawa materialnego, nie mają w istocie wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).