II OSK 1406/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Bożena Walentynowicz, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej I. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1628/04 w sprawie ze skargi I. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1628/04 oddalił skargę I. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 20 maja 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kpa udzielił I. i M. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce przy ul. P. według przedłożonego projektu technicznego. Odwołanie od tej decyzji pismem z dnia13 czerwca 1997 r. wniósł Z. C. W efekcie długotrwałego postępowania Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu w/w odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kpa w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r. Na skutek skargi A. S, jak też A. F. i D. L. (którzy nabyli w dniu 4 stycznia 1999 r. nieruchomość od Z. C.) na wskazaną wyżej decyzję Wojewody Łódzkiego , wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r. Wobec powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt c Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania z dnia 13 czerwca 1997 r. wniesionego przez Z. C. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i M. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce przy ul. P. w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny. Decyzja ta stała się ostateczną . Następnie Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie skierowane do ponownego rozpoznania decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającą pozwolenie na budowę budynku gospodarczo -garażowego na terenie działki przy ul. P. udzielone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r. znak: [...] z dnia 20 maja 1997 r. Uzasadniając w/w decyzję organ stwierdził, że budynek będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę został zrealizowany i zgłoszony do użytkowania w 2003 r. W takim stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i postępowanie winno ulec umorzeniu. Wnioskiem z dnia 15 marca 2004 r. I. i M. R. zgłosili żądanie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa . Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja kasacyjna Wojewody Łódzkiego wydana została zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda Łódzki słusznie zastosował art. 138 § 2 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż w niniejszej sprawie należało ponownie przeprowadzić w znacznej części postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji . Wykazano , iż rozwiązania projektowe przedłożone do zatwierdzenia naruszają przepisy techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w części dotyczącej przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością małżonków J. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa po rozpatrzeniu wniosku I. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...]. W motywach decyzji podtrzymano stanowisko zajęte w decyzji z dnia 11 sierpnia 2004 r. dodatkowo wyjaśniając , że w związku z zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 uchylającym decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r. , należało ponownie rozpoznać odwołanie i wydać decyzję co też uczyniono w tej sprawie decyzją z dnia 18 lutego 2004 r. , pomimo , że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i zgłoszona do użytkowania – na co powołano się we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy . Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi I. i M. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzja Wojewody Łódzkiego rażąco narusza prawo, a tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji również narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalił ją . W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa , zgodnie z którym organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] prawidłowo zastosował powołany wyżej przepis. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 i służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego. W związku z tym wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy występuje jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz gdy stwierdzi, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu I instancji decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa zapadła zgodnie z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, gdyż zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ponieważ przedłożone rozwiązanie projektowe przedmiotowej inwestycji naruszało przepisy techniczne, ustanowione w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, w części dotyczącej zlokalizowania przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością C. i J. J. W tej sytuacji, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004r. znak: [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] zostały wydane zgodnie z przepisami prawa. Sąd wskazał ponadto, że z dniem 12 maja 2003 r. przedmiotowy obiekt budowlany został zgłoszony do użytkowania, co w praktyce powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania odnośnie udzielenia pozwolenia na budowę. I. i M. R. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili: 1. Naruszenie przepisów postępowania w tym naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów pomimo, że zachodziła przyczyna określona w art. 156 §1 pkt.2 Kpa tj. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, który został w ustalonym stanie faktycznym błędnie zastosowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zamiast art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa w związku z art. 105 §1 Kpa i art. 7 i 8 Kpa, - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie tego przepisu zamiast art. 145 §1 pkt.2 tej samej ustawy- naruszenie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 tej ustawy miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby zastosować w/w przepis uwzględniłby skargę zamiast bezzasadnie ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy procesowej , 2. Naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz. U. z 2001 r. nr 28 poz. 319) poprzez niezastosowanie tego przepisu. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przed wydawaniem decyzji przez Wojewodę Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] przedmiotowy obiekt budowlany został zgłoszony do użytkowania, dlatego na podstawie art. 105 § 1 Kpa Wojewoda Łódzki zamiast uchylać ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien był umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Podkreślono ponadto, że na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w oparciu o decyzję ostateczną tj. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r. znak: [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym na skutek odwołania złożonego przez Z. C. Wniesienie skargi na w/w decyzję Wojewody Łódzkiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawiło decyzji przymiotu ostatecznej zaś zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zmianami) wniesienie skargi nie wstrzymywało budowy, chyba, że Sąd wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, co jednak nie nastąpiło. Skarżący wyjaśnili ponadto, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 1999 r. roboty budowlane przedmiotowego obiektu budowlanego zostały wstrzymane z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewody Łódzkiego, jednak gdy ten ostatni decyzją z 27 grudnia 2000 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - decyzja z 17 maja 2001 r. nr 49/2001 znak: [...], w której skarżącym udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...]. A zatem skarżący budowali przedmiotowy budynek w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm. ) uzyskali w dniu 12 maja 2003 r. od Urzędu Miasta w P. zgodę na użytkowanie budynku gospodarczego zgodnie z wydanym pozwoleniem, nr [...] z dnia 20 maja 1997 r. W dokumencie powyższym zaznaczono, że zgłoszenie o zakończeniu budowy spełnia wymogi określone w art. 57 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji, zdaniem skarżących, uchylenie przez Wojewodę Łódzkiego powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z art. 7, 8 i 105 § 1 Kpa. Jeżeli obiekt budowlany został oddany do użytku , to fakt ten powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania odnośnie pozwolenia na budowę . A skoro tak to Wojewoda Łódzki powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie , zamiast tego z pominięciem art. 105 i art. 7 i 8 kpa nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa . Takie działanie organu administracji publicznej narusza również Konstytucyjną zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz. U. z 2001 r. nr 28 poz. 319), gdyż na podstawie decyzji kasacyjnej Wojewody Łódzkiego w stosunku do budynku, który został wybudowany i odebrany zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa organ I instancji został zobligowany do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy obowiązujące już po wybudowaniu i oddaniu budynku do użytkowania, zaś to prowadziłoby do działania prawa wstecz. Zatem, w ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 uchylić własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i stwierdzić nieważność tej ostatniej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 Kpa, oraz art. 7 i 8 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP. Uczestniczka postępowania C. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie . Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi , a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym . Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-6 kpa . W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte został o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji kasacyjnej z dnia 18 lutego 2004 r. Wojewody Łódzkiego opartej na podstawie art. 138 § 2 kpa z rażącym naruszeniem prawa . W ocenie skarżących w sytuacji zrealizowania spornego obiektu budowlanego ( zakończenia robót budowlanych ) i przystąpienia do jego użytkowania (wobec przyjęcia bez zastrzeżeń dokonanego zgłoszenia do użytkowania ) nie można było uchylić decyzji z dnia 20 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania . Z lektury skargi kasacyjnej wynika , że w ocenie strony skarżącej zamiast uchylać ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i oraz 8 kpa .Odmienne stanowisko organu odwoławczego stanowi w ich ocenie rażące naruszenie prawa . Z poglądem takim nie sposób się zgodzić . Zauważyć należy , iż jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze przepis art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 105 kpa określa przyczyny umorzenie postępowania odwoławczego .Tym samym w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać przyczyn bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa . Będzie to miało miejsc wtedy gdy strona cofnie odwołanie ( art. 137) , jeżeli organ w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną ( art. 127 § 1kpa ) Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania . Inne przypadki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą miały tu zastosowania , bowiem gdy np. orzekano w sprawie , która nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego wówczas należy zastosować przepis art. 138 § 1 pkt. 2 tj. uchylić zaskarżoną decyzji i umorzyć postępowanie .Wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego . W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 ( ONSA 1985 , Nr 1 , poz. 21 ) przyjęto , iż jeżeli strona nie cofnie odwołania , co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego , brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu , że strona wykonała decyzję nieostateczną . Zaznaczyć należy , iż po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 20 maja 1997 r. w wyniku długotrwałego postępowania dopiero decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie , które poddane następnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 zostało uchylone . Wprawdzie postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sadem Administracyjnym na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjna nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego , lecz wyrok uwzględniający skargę powoduje , ze sprawa wraca ponownie do postępowania administracyjnego a decyzje tracą walor ostatecznych . Tak był w tej sprawie . Dlatego też w okolicznościach tej sprawy Wojewoda Łódzki nie mógł zastosować konstrukcji umorzenia postępowania odwoławczego w decyzji z dnia z 18 lutego 2004 r. nr [...]. Poza tym z analizy akt wynika , że Wojewoda Łódzki jako organ odwoławczy , w chwili podejmowania decyzji z dnia 18 lutego 2004 r. nie dysponował informacją , że budynek garażowo – gospodarczy został zrealizowany . Bowiem po wydaniu tej decyzji kasacyjnej i skierowaniu sprawy do organu I instancji , właśnie ten organ przeprowadził w dniu 19 kwietnia 2004 r. oględziny spornego obiektu budowlanego przy ul. P. w P. i wówczas stwierdzono , że został on wybudowany . Do akt sprawy dołączono wówczas również pismo z dnia 12 maja 2003 r. nr [...] o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania spornego obiektu małżonków R. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. , gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa , a tylko z tego powodu to rozstrzygnięcie mogłoby być wyeliminowana z obrotu prawnego . Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował konstrukcję prawną art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadnie przy uwzględnieniu motywów na tę okoliczność wskazanych oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 lutego 2004 r. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia nieważności w/w ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego przez Sąd I instancji . Brak jest również podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tych przepisów gdy zachodziło rażące naruszenia prawa wobec wskazywanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2004 r. Przede wszystkim zauważyć należy , iż przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , stanowi , że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Zgodnie z wymienioną normą sąd administracyjny może wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy . Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych i podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Jednakże wobec prawidłowego oddalenia skargi na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. brak było podstaw do stosowania w postępowaniu przed Sądem I instancji w/w przepisu art. 135 ustawy procesowej , który można stanowić podstawę działania Sądu I instancji wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi i eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wówczas dopiero należy rozważyć czy można dodatkowo uchylić również i inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia . Taka potrzeba jednakże nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie stąd też przepis ten nie mógł być zastosowany a konsekwencji naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie . Zatem w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanego art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Skarga kasacyjna podnosi ponadto zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji Rz. P. poprzez jego niezastosowanie . Norma art. 2 Konstytucji R.P. stanowi , że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Podstawową zasadą państwa prawnego jest to , iż władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko co prawo im dozwala lub nakazuje . Odmienny pogląd skarżących na prawidłowość zapadłego wyroku Sądu I instancji nie pozwala na przyjęcie stanowiska , że zaskarżonym wyrokiem naruszono wskazany przepis ustawy zasadniczej . Konkludując uznać należy , iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie . Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę kasacyjną .